深化職業教育國家學分銀行建設的核心任務
——發展目標、關鍵舉措與政策保障

季 欣

(國家開放大學，北京 100039)

教育部依據《國家職業教育改革實施方案》(以下簡稱《職教20條》)[1]，自2019年起穩步推進了職業教育國家學分銀行建設，取得了階段性進展。

但是從總體看，當前職業教育國家學分銀行面臨兩個重大挑戰：一是由于在建設初期將服務1+X證書制度試點作為首要目標，其建設是在頂層設計還不夠完善、制度設計尚不充分情況下快速啟動，因而亟待進一步建立健全制度框架，提升服務能力，從而獲得更大的“政策紅利”；二是需要科學厘清現有職業教育國家學分銀行與將要啟動的國家資歷框架和國家學分銀行建設間的復雜關系并且切實做到緊密銜接、互為支撐，這是影響當前我國教育改革發展全局的又一項重大難題。

為了具有針對性、實效性地解決好上述問題，作者研究和提出了把握基于“發展目標”“關鍵舉措”“政策保障”三大要素的核心任務，也是加快和深化職業教育國家學分銀行建設的系統解決方案。

一、發展目標

“發展目標”是指職業教育國家學分銀行“走向何方”，這是深化其建設的方向性、目的性命題。

(一)職業教育國家學分銀行發展時代特征

鑒于我國抗疫取得階段性成果并轉入“后疫情時代”，國家提出了充分發揮國內超大規模市場優勢，逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這必將倒逼產業結構、經濟結構加快調整和轉型升級，形成國家對高質量培養數以億計各行各業技術技能人才的急迫任務。我國職業教育將掀開改革、創新及大發展的時代新篇章。其中，學分銀行則居于牽一發動全身的獨特地位，特別是通過支持學習成果的認證、積累與轉換，可望有力地推動職業教育與高等教育、繼續教育協調和融合發展，建立以縱向貫通、橫向融通為核心的中國特色現代職業教育體系，[2]這是確保技術技能人才培養的質量、速度和規模的根本大計。

(二)職業教育國家學分銀行建設進展與存在問題

自2019年啟動建設以來，職業教育國家學分銀行主要取得以下重要進展：一是初步形成了其制度框架[3]。二是開發了支撐億萬級用戶的學分銀行信息平臺，運用人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等新技術，實現其與X證書平臺一體化建設、業務無縫對接、數據實時共享、多系統互聯互通。三是為所有參加1+X證書制度試點的培訓評價組織和院校建立機構賬戶，就X證書成果認定相應學分，列入學分銀行學習成果目錄；為參加試點的學生建立了個人學習賬戶，將其X證書成果存入學分銀行，推進學歷證書和職業技能等級證書成果的轉換。同時，職業教育國家學分銀行的業務規模也隨1+X證書制度試點用戶增加而同步提升。據統計，截至2020年1月，參與1+X試點的培訓評價組織達到91家、職業院校累計5276所。這些機構均是職業教育國家學分銀行的重要服務對象，見表1。

表1 培訓評價組織(含X證書)和院校規模

雖然取得了一定成果，但是，從總體看，職業教育國家學分銀行仍處于建設發展的初級階段，其頂層設計仍然不夠完善，制度建設尚不充分，服務能力仍然有限。因此，需要盡快系統謀劃好其下一步深化建設任務和舉措。

(三)職業教育國家學分銀行發展目標

職業教育國家學分銀行向哪里發展？縱觀國際教育發展潮流與國內研究和探索的實踐，可以發現，[4]盡快以資歷框架為引領，全領域、全要素推進國家學分銀行建設，[5]不僅能夠為職業教育國家學分銀行建設指明發展目標，加快建立國家現代職業教育體系，進而有力地振興國家職業教育宏大事業，同時，能夠對于落實黨的十九屆四中全會關于“構建服務全民終身學習的教育體系”目標，推進國家教育和人力資源發展治理體系和治理能力現代化，做出“結構性”重大貢獻，見圖1。

圖1 職業教育國家學分銀行發展目標

二、關鍵舉措

“關鍵舉措”是指職業教育國家學分銀行通過“如何走法”，以實現迭代升級進而發展成為以資歷框架為引領的國家學分銀行，這是深化其建設涉及的路徑性、方法性命題。

(一)厘清若干重要關系

1.資歷框架與學分銀行的關系。如何看待資歷框架與學分銀行的關系？其關鍵是對兩者的建設統籌推進。如果將資歷框架作為一項完整制度獨立地建設，勢必復雜和艱巨，建設周期也會更長。因此，在學分銀行開展不同類型學習成果轉換的現階段，可以發揮資歷框架作為基準參照的重要作用。由于資歷框架與學分銀行所包含的很多制度要素是互相重疊的，因此在一定發展階段，學分銀行可被作為兩項制度建設的統一抓手。從具體步驟看，資歷框架在職業教育國家學分銀行運行之初將被探索使用，今后一旦發展到國家學分銀行運行的階段，該項制度也已日臻完善。

2.職業教育國家學分銀行與國家學分銀行的關系。職業教育國家學分銀行與國家學分銀行存在著緊密聯系。前者是后者在職業教育領域的先行先試和必經階段，后者則是前者建設的依據、方向和必然歸屬。這說明國家學分銀行并非憑空產生，而是由職業教育國家學分銀行以迭代升級方式發展而來，且迭代升級過程需要憑借政府的階梯式政策，循序漸進地完成。圖2可視化地呈現了其復雜的關系。

圖2 國家資歷框架、職業教育國家學分銀行與國家學分銀行的內在聯系

(二)通過比對差異找準升級要素

找準職業教育國家學分銀行與國家學分銀行的差異，就可以準確識別升級要素，這是做好其升級工作的關鍵。這就需要設計一種分別適合兩者特點、相互間又比較規整、對稱的邏輯架構。作者經過研究提出了學分銀行“基礎流程”特定概念。它能夠串聯學分銀行主要業務環節和工作模塊，清晰地呈現學分銀行主干運行的脈絡，但并不包括更加細化的分支流程。由此，容易發現不同層級學分銀行管理與運行的共性或者差異，致使影響其實質性升級的要素昭然若揭。

1.設計并比對基礎流程。本文將國家學分銀行制度架構相關前期成果作為頂層依據，特別將資歷框架考慮在內，并且結合學分銀行運行機理，設計了“國家學分銀行基礎流程”，見圖3。

參考上述基礎流程，并遵循《職業教育國家學分銀行建設工作規程(試行)》，進而設計了“職業教育國家學分銀行基礎流程”，見圖4。

如圖3、圖4所示，就學分銀行類似貨幣銀行的功能特性均提出了“中央銀行”(簡稱“央行”)和“商業銀行”(簡稱“商行”)的概念。其中深色模塊系重點建設并進行互相對比的工作模塊。圖4所示職業教育國家學分銀行基礎流程的諸項要素會動態演進，本文為了凸顯其升級與待升級要素間的對稱性進而增加互相比對的針對性、可行性，而將屬于理想化情況下職業教育國家學分銀行相對完整的要素全部列出。

圖3 國家學分銀行基礎流程

圖4 職業教育國家學分銀行基礎流程

2.確定升級要素。通過深入分析上述兩個基礎流程，可以發現，無論是前者還是后者，其流程的邏輯脈絡都是一樣的。為此，對職業教育國家學分銀行進行升級，主要是針對流程中的要素(特別是圖4中的深色模塊)進行升級即可。其升級要素包括三類：一是服務對象：二是標準體系；三是運行支撐。見表2。

表2 職業教育國家學分銀升級至國家學分銀行的要素構成

續表

(三)將升級要素凝練為國家學分銀行若干建設工程

確定好升級要素后，如果要使其對建設工作形成指導，還需將表2的升級要素凝練為若干建設任務，也可稱之為工程。這里的“工程”是指科學、技術、知識和流程等在項目管理中的合理應用，可望以盡可能少的投入達成盡可能高效的目標。為此，作者提出了作為制度架構頂層設計的一項總體工程和其統領的七項基礎工程的“施工藍圖”，即“1+7工程”，見圖5。通過推進這些工程，可望完成職業教育國家學分銀行的迭代升級，同時順理成章地完成國家學分銀行建設，可謂一舉兩得、相得益彰。

圖5 國家學分銀行建設“1+7工程”

考慮到上述每項工程相互具有緊密聯系但又有各自的復雜性、獨立性，有必要首先開展整體性直至專題性研究，從而科學把握該項國家重大制度設計的特殊規律，確保整個建設盡可能具有系統性、可行性和科學性。建議政府以委托課題方式，組織跨部門、跨領域聯合攻關，撬動協同創新的積極性。

“1+7工程”的研究內容分別設計如下：

1.一項總體工程

國家學分銀行制度架構設計工程。設計國家學分銀行制度架構，體現其框架標準、管理體制(含組織架構)、運行機制、信息平臺、政策法規、經費保障、質量保證等結構要素。按國家學分銀行要求，提出升級職業教育國家學分銀行技術路徑?；谏鲜黾昂竺娓髡n題成果，提出國家學分銀行的建設目標、原則、內容，以及組織、經費、政策保障等，形成《國家學分銀行建設工作方案》。

2.七項基礎工程

(1)國家資歷框架建設工程。梳理國內有關機構資歷框架研究成果，組織專家進行論證，提出資歷框架等級與等級描述；繪制國家資歷框架全景圖，說明學歷證書及各類培訓證書與資歷框架等級的對應關系，基于上述成果，研制《國家資歷框架設計方案》。

(2)國家認證單元庫建設工程。研究認證單元以及國家認證單元庫的概念、內涵、定位、功能等。[6]研究基于資歷框架的等級及其描述，參考職業技能等級標準、專業教學標準等研制各行業領域的認證單元的辦法。[7]研制認證單元要素模板和規程規范等?；谏鲜龀晒兄啤秶艺J證單元庫建設方案》。[8]

(3)國家資歷名冊建設工程。研究國家資歷名冊的概念、內涵、定位、功能等。[9]分析梳理職業教育國家學分銀行《學時學分記錄規則》《學習成果認定工作規程》，研究資歷認定的規程規范等。研究將X證書、國家職業資格證書等各類培訓證書認定納入資歷名冊的辦法。基于上述成果研制《國家資歷名冊建設方案》。

(4)國家學分銀行信息平臺建設工程。分析職業教育國家學分銀行信息平臺已有成果，根據國家學分銀行業務需要，設計基于資歷框架的國家學分銀行信息平臺體系架構，研制其需求功能說明、建設標準、安全策略，計算成本費用等，形成《國家學分銀行信息平臺需求分析報告》等軟件開發文件。[10]研究將人工智能、區塊鏈、大數據、云計算、移動互聯網等新技術運用在提升學分銀行用戶體驗和服務品質方面的辦法?；谏鲜龀晒兄啤秶覍W分銀行信息平臺建設方案》。

(5)國家學分銀行公共服務體系建設工程。研究國家學分銀行公共服務體系的內涵、定位、功能、體系結構和相應職能，以及該服務體系設置辦法、服務標準、業務規范等制度文件。研究將區域學分銀行納入國家學分銀行公共服務體系，為1+X證書學習者提供學習成果登記、認定、存儲、積累與轉換的辦法。基于上述成果，研制《國家學分銀行公共服務體系建設方案》。

(6)國家公民終身學習賬戶總庫建設工程。研究國家公民終身學習賬戶總庫的概念、內涵、定位、功能、體系結構和相應職能等。研究將個人學習賬號庫擴展為全體公民的終身學習賬戶總庫的辦法。研究以該總庫為載體，建立國家學分銀行信用體系的辦法。基于上述成果，研制《國家公民終身學習賬戶總庫建設方案》。

(7)國家學習成果互認聯盟建設工程。研究國家學習成果互認聯盟的概念、內涵、定位、功能、體系結構和相應職能等?；诼殬I教育國家學分銀行已經服務的培訓評價組織、院校和學習者及其攜帶的學習成果類型，研究國家學分銀行在此基礎上應擴展的新服務對象。研究聯盟章程、學習成果轉換規程等?；谏鲜龀晒兄啤秶覍W習成果互認聯盟建設方案》。

三、政策保障

“政策保障”是指需對職業教育國家學分銀行“做何推動”，以落實上述關鍵舉措并實現上述發展目標，這是深化其建設的策略性、支撐性命題。依據職業教育國家學分銀行“發展目標”，落實其由諸多復雜工程組成的“關鍵舉措”，必須憑借國家一系列特別“政策保障”的支撐。

(一)職業教育國家學分銀行目前政策基礎

為了保持政策的連續性，首先要分析梳理已有相關政策，在此基礎上建立新政策。

1.初步建立組織架構和工作協調機制。按照《職業教育國家學分銀行建設工作規程(試行)》規定，在國務院職業教育工作部際聯席會議(以下簡稱“國務院部際聯席會”)領導下[11]，學分銀行建設工作由教育部職成司負責統籌管理，并接受國家職業教育指導咨詢委員會(以下簡稱“指導咨詢委員會”)的指導。國家開放大學則負責有關基礎設施建設，開展學習成果認定、積累和轉換業務。見圖6。

2.初步形成政策制定模式。職業教育國家學分銀行已頒布政策可歸納為“1方案”“2通知”“1規程”，見表3。其中，“1方案”系頂層設計，是系列政策的核心部分，由國務院部際聯席會審議通過；“2通知”依據1方案形成，由教育部發布；“1規程”屬1方案具體實施的細則，由國家開放大學發布。

圖6 職業教育國家學分銀行組織架構和協調機制

相比以往較為宏觀的學分銀行政策，此次形成的“以方案為中心”的政策文件，能夠對學分銀行建設進行更加專業和具體的指導，更易產生實效。但是，其還有應改進之處，如“1方案”不僅應由國務院部際聯席會審議通過，還應由指導咨詢委員會以公告形式發布，以提升其權威度和公信力，并便于社會全面了解。再有，“2通知”中關于信息平臺通知以及“1規程”也可由指導咨詢委員會以公告形式發布。

表3 “以方案為中心”的政策制定模式

上述將總體方案及其派生文件均與圖6組織架構的各層級相匹配，由此形成不同層級系列政策文件的方式，作者稱之為“以方案為中心”的政策制定模式。

(二)研制“以方案為中心”的政策體系

盡管上述政策已經發揮了重要作用，但是尚未形成體系。下一步需要制定體現國家資歷框架和國家學分銀行全要素、以方案為中心、具有系統特點的“政策庫”。具體做法：一是依據前述“1+7工程”內容進行設計，形成學分銀行建設系統解決方案；二是在系統解決方案基礎上，采用“以方案為中心”的政策制定模式，形成政策體系；三是制定政策的階梯式實施計劃。

1.研制學分銀行建設系統解決方案。根據“1+7工程”，構建包括總體方案、專項方案、規程、結果四個層次的系統解決方案，見圖7。其中，第一層是國家學分銀行建設工作方案；第二層是各專項方案(對應7項工程)；第三層是規程，系章程、流程、標準、辦法等制度文件的總稱；第四層是結果，系學分銀行依據規程實施所產生的成果(例如，依據認證單元研制規程產生的認證單元，依據資歷認定規程產生的資歷名冊等)。

圖7 學分銀行建設系統解決方案

2.依據系統解決方案研制政策體系。有了系統解決方案，遵循“以方案為中心”的政策制定模式，就可形成系列政策文件。按照總體方案與最高層級國務院部際聯席會相匹配、專項方案與教育部層級相匹配、規程和結果與指導咨詢委員會相匹配的基本原則，初步構思形成以下政策體系，見表4。

表4 “以方案為中心”的國家學分銀行政策體系

續表

3.制定政策的階梯式實施計劃。據表4所示政策體系輕重緩急，可設計出階梯式發布計劃。包括：一是總體布局階段，重點解決頂層設計和資歷框架問題；二是構建基礎階段，重點解決標準體系、學習成果認定和信息系統支撐問題；三是拓展服務階段，重點解決公共服務體系、賬戶總庫和互認聯盟問題。見表5。

表5 政策的階梯式實施計劃

續表

(三)在政策實施基礎上推進有關法律法規建設

按國際經驗，國家資歷框架和國家學分銀行通常是先立法，再啟動建設。但是，基于我國國情，從零開始立法難度會很大、周期會很長。因此，宜采用先行實踐探索，再以實踐經驗和成果為依據形成相關法律法規的發展路徑。

2019年12月5日，教育部就《中華人民共和國職業教育法修訂草案(征求意見稿)》公開征求意見，公告提出“建立國家資歷框架制度，建立職業教育國家學分銀行”。[12]這是資歷框架與學分銀行向國家立法方向跨出的重要一步。隨之需要修訂《教育法》《高等教育法》《學位條例》《高等教育自學考試暫行條例》等，還要加快啟動《終身教育法》立法程序。

除上述常規性法規建設，更需要盡快形成資歷框架與學分銀行專門法律法規體系，如頒布《國家資歷框架法》《國家學分銀行條例》等。這些專門法律法規恰恰需要在“以方案為中心”的政策體系基礎上形成。

小結

本文提出迭代升級、基礎流程、“1+7工程”以及“以方案為中心”的政策保障體系、政策的階梯式實施計劃等構想，是基于國家教育一項重大制度創新的系統解決方案。在實際操作時還應該對其進行實事求是地調整和完善。例如，就“1+7工程”的數量既可以增加又可以減少(如可否再增加一個質量工程等)；各工程也不一定都發布方案類文件(如有的可以規程形式發布)；有些規程既可由指導咨詢委員會發布，也可由教育部發布。

綜上所述，加強組織領導與統籌協調以及采取強有力的政策保障措施，切實把握核心任務深化職業教育國家學分銀行建設，進而以資歷框架為引領，全領域、全要素地加快建設國家學分銀行，不僅有利于建立國家現代職業教育體系、全面振興我國職業教育事業，同時對于構建服務全民終身學習的教育體系，形成學習型社會，支持國家教育和人力資源發展治理體系和治理能力現代化，落實在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯期的國家“十四五”規劃，大力促進國民經濟和社會發展，都具有十分重要的意義。