關于完善地方人民代表大會專門委員會建設的幾點思考

劉珍

摘要：地方人民代表大會專門委員會是地方人民代表大會的重要組成機構，近年來我國地方對地方專門委員會的建設進行了一系列的探索，取得了一定成就，但是也還存在法律法規、機構組織、人員結構等方面的不完善的問題。新時期要堅持完善地方人大專門委員會的建設，推動地方人大專門委員會法制化制度化建設，提高地方人大專門委員會組織機構和人員結構的合理化和規范化水平，為地方人大及其常委會履行自身職能創造良好的環境，對提高地方人大及其常委的工作能力和工作效率、充分發揮其作為國家機關的職能都具有重要意義。

關鍵字：地方人民代表大會 專門委員會 問題 思考

黨的十九大報告提出要：“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”，重視人民代表大會專門委員會建設。而地方專門委員會作為地方人民代表大會的專門常設機構，是地方人民代表大會的重要組成部分，地方專門委員會的工作是地方人大及其常委開展工作的重要依據，完善地方人民代表大會專門委員會建設，完善地方專門委員會的組織機構、人員結構、監督機制，對于提高地方人大及其常委會的工作效率和水平、充分發揮地方人大及其常委會職能具有重要的意義。

一、目前地方人民代表大會專門委員會建設中存在的問題

（一）法律法規不完善

一是我國目前有關地方人民代表大會專門委員會的法律法規還太少，只有少數幾部法律涉及到對專門委員會的規定，在地方事務日益繁雜的今天，難以應對在實際操作中遇到的各種問題。二是目前這些法律對于地方人民代表大會的規定過于籠統且原則，缺乏明確統一的規定，在實際操作中容易出現混亂，影響專門委員會工作的效率。

（二）機構組織不規范

在實際操作中，首要的突出問題就是部分市級人大沒有依法設立專門委員會，許多原本屬于專門委員會的工作實際上是由同級常委會下屬的工作委員會代行的，這是機構設置上的不合理；其次是由于法律法規未對地方人大專門委員會的工作范圍、內容等做出明確的規定，哪些工作必須由專門委員會承擔、哪些工作必須由工作委員會來承擔并沒有劃定清晰的界限，在設置了同級人大專門委員會的情況下，同級人大常委會工作委員會存在越權的現象；再者，雖然地方人大專門委員會作為人大的重要常設機構，但是在實際上是“雷聲大、雨點小”，沒有專門的編制、專委會委員數量少、沒有具體的工作人員，這就導致地方人大專門委員會履職的能力不斷弱化；同時隨著地方事務的復雜化，地方人大及其常委會在立法和監督等方面的工作量激增，同級人大專門委員會的任務更加繁重，現在的地方人大專門委員會的組織機構和委員班子難以勝任新形勢下日益增加的挑戰。

（三）人員結構不合理

地方人大專門委員會人員結構上存在的最主要的三個問題，一是人員年齡結構的不合理，這主要表現在各專門委員會委員年齡普遍偏大，許多委員難以任滿一屆便已退休，斷層問題突出，這首先會影響專委會工作的連續性和穩定性，其次是受年齡的影響容易導致專委會委員對工作熱情的缺失，影響專委會工作的積極性。第二個主要問題是人員結構的專業性不夠，因為專門委員會的委員必須是本級人大代表或常委會委員，雖然各級人大代表及常委會，委員都是各行各業的優秀人員，但是難免在法律及其他專業領域有所欠缺，影響專門委員會在進行審議、研究、調研等工作的專業性和權威性。第三個問題是地方人大專門委員會的專職委員數量少，很大一部分是兼職委員，也就意味著與這些委員緊密相關的是他們自己本職單位的工作，難以在專委會的工作上付出時間和精力，這勢必會對專委會的工作效率和工作質量造成很大的影響。

（四）履行職責制約性因素多

首先，從專門委員會自身的角度來說，盡管地方人大專門委員會是依法設立的、具有法律地位的機構，但是本身并沒有太大職權，只是人民代表大會及其常委會的工作機構和辦事機構，享有提案、審議、調查等權利，它本身并沒有直接行使監督權的能力，不具有權力機關的性質，受人大及其常委會約束較大，這是影響地方人大專門委員會履行職權的一大制約因素。其次是由于工作內容的不清晰、工作程序的不明確，導致地方人大專門委員會在實際工作中存在較大的隨意性，該辦的事沒有辦，或者該辦的事由其他機構代辦了，導致本機構履職不到位。再者是沒有與人民群眾保持密切的聯系，委員會與相關方面的人大代表聯系也不夠緊密，大會期間沒有組織人大代表開展活動，不能了解群眾的需求，在提出議案、審議議案時未能從群眾的角度出發，去想人民之所想、謀人民之福利，不能為人大及其常委會的決策提出科學有效的建議。最后是因為目前還沒有形成一套有效的對地方人大專門委員會履職情況進行監督的機制，導致可能有部分委員在履職的過程中存在消極懈怠的情況。

二、如何完善地方人民代表大會專門委員會建設的幾點思考

新時期地方日益復雜的新形勢對于加強和完善地方人民代表大會專門委員會的建設提出了新的要求，要在堅持黨的領導下，堅持民主集中制的原則，推陳出新，推進地方人民代表大會專門委員會建設，充分發揮地方人大專門委員會的作用，進一步完善人民代表大會制度。

（一）完善法律法規設計

我國實行依法治國的基本方略，簡而言之就是依照法律來治理國家，首要條件就是要有法可依，在完善地方人大專門委員會建設的過程當中要完善相關法律法規設計，使專門委員會在開展工作履行職權的過程中有法可依，推進地方人大專門委員會法制化建設。首先要對《地方組織法》進行修改，在原來對地方人大專門委員會職責等大的原則性的規定的基礎上，設立專門的章節來對地方人大專門委員會的工作內容、工作方式、工作程序、工作職權等做出詳細的規定，對于各地如何設置專門委員會以及設置的數量進行一個原則性的規定，對于縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會專門委員會也要出臺相關規定，使各地在設置專門委員會時有法可依。然后要推進各地結合本地實際情況出臺相關規定的工作，由于地區間在人口、經濟等問題上差異較大，不可能所有地區都千遍一律，必須要結合當地實際來制定符合當地實際發展狀況的法律法規，這才不違背事物發展的普遍規律。再者，要通過法律的形式給予地方人大專門委員會的職權相應的擴大，地方事務的復雜化對專門委員會的工作提出了更高的要求，要與時俱進地履行職權則必須以法律的形式給予專門工作委員會的職權進行保障。

（二）健全組織機構設置

“完善專門委員會的組織建設及其工作制度，是加強人民代表大會及其常務委員會的立法和監督職能的組織基礎。” 要健全地方人大專門委員會的組織機構設置，一是要依法設立地方人大專門委員會，專門委員會作為人大及其常委會法定職能在專門領域的執行機關，是其他任何辦事機構和工作機構不可替代的，必須要堅持依法設立，該設立時決不能含糊，這是完善人民代表大會制度的要求，也是人大及其常委會更好地履行作為國家機關職能的必然要求。二是要對地方人大專門委員會工作中一些細節進行明確、歸納、細化，形成委員會工作制度，尤其是要建立制度來劃清地方人大專門委員會與同級人大常委會工作委員會的界限，以防工作委員會的越權行為導致地方人大專門委員會的相關職能得不到實施。三是要盡快建立和完善地方專門委員會的組織編制制度，根據地方形式的要求適當擴大專門委員會的規模，要“適當增加各專委會的內設機構和工作機構的人員編制”，保障地方人大專門委員會的審議、調研、協助監督等工作能夠正常開展。要以完善的工作制度和組織制度來保證地方人大專門委員會的正常運作，提高地方人大專門委員會制度化水平。

（三）調整人員結構配置

考慮到地方人大專門委員會委員“老齡化”的現狀，調整人員結構配置首要的任務就是要調整專委會委員的年齡結構，要更多引入一些年輕的優秀代表，參考西方一會制度的議員任期規定，為了保障專委會工作的穩定性和連續性，不至于發生脫節現象，最好保證每屆專委會委員能有三分之一以上任滿兩屆。其次是要提高專委會中專職委員的比例，讓更多專委會委員能夠專注于專委會的工作而不至于分心，解決專委會不“專”的問題，提高專委會工作的質量和效率。再者是要優化專委會的專門知識結構，專委會的工作特點就是要“專業”和“權威”，在大的專業分工的基礎上還需要有各領域的專業人才，可以考慮完善外聘專家制度，允許一部分外聘專家成為專門委員會委員，以提高專家工作的積極性，地方人大常委會可以考慮將外聘專家的自主權移交給同級人大專門委員會，擴大專門委員會聘請專家的自由，對于增強專委會工作專業性和權威性、提高專委會工作效率有重要意義。最后，完善地方人大專門委員會的競爭和獎勵機制，有助于促進專委會委員和工作人員工作的積極性和熱情。

（四）加強履職情況監督

要完善地方人大專門委員會的建設，必然要求對專委會履行職責的情況進行監督，形成一套完善的監督機制，只有人大專門委員的工作真正落到實處了，所有的工作才有意義。可以考慮從以下幾個方面著手：一是從人民代表大會的角度出發，可以通過在代表大會上聽取和審議專門委員會的報告的形式來對專門委員會進行監督，考察專門委員會的工作是否真的落實到了實處。二是從人大常委的角度出發，地方人大專門委員會在地方人大閉會期間受同級常委會的領導，可以通過對專門委員會的工作要點進行規定的形式來實行監督，常委會要對專門委員會的工作要點和工作安排進行審議，考察專委會的工作計劃和安排是否合理。三是要完善地方人大專門委員會工作公開的制度，專委會的工作報告、工作計劃、工作結果等要向人民群眾公開，增強專委會工作透明度，提高辦事效率，促使專門委員會更好地履行自己的職責。

參考文獻：

[1]周偉.全國人大增設專門委員會問題探討[J].河北法學.2000（01）：3.

[2]林伯海.人民代表大會監督制度的分析與構建.[M]，北京：中國社會科學出版社，2004：325.