公辦高校教師訴請仲調制度初探

魏孝偉

【摘 要】公辦高校教師爭議處理妥否是評價學校治理效能的重要參考因素。我國公辦高校教師的法律定位近于“公務雇員說”，隨著聘用制改革的深入，公辦高校與教師的關系演變為或者正在向特殊的勞動關系演變。目前我國公辦高校“申訴-仲裁-訴訟”機制有效能低、受案范圍狹窄等弊端，亟待引入教師仲裁機制，采用仲調結合方式，切實提升教師治理效能，保障教師權益。

一、高校教師爭議處理的法理基礎

研究公辦高校教師仲裁制度建設，需首先厘清高校教師的法律地位、高校與教師之間的法律關系和性質。

（一）高校教師的法律地位

在學界關于高校教師的法律定位有“公務員說”、“勞動者說”、“公務雇員說”和“事業單位工作人員說”多種觀點爭鳴。筆者對比分析認為“公務雇員說”更符合我國當前高校教師身份。“公務雇員說”源于美國“政府受雇人”制度。“公務雇員說”認為高校教師受雇于政府得同時又與學校之間形成一種契約關系。美國教師基于公務員身份，適用公務員法律的各種規定，基于雇員身份，享有合同中各種權利并履行相應的義務。1顯然“公務雇員說”相對符合我國當下高校教師的法律定位，但需經中國特色社會主義改造后才能在適用。

（二）高校與教師的法律關系界定

高校與教師之間主要是人事關系形態，當前人事關系的性質正在“去行政化”，轉而呈現出行政關系與勞動關系有規律地糅合而成的特殊勞動關系。

人事關系是我國特有的用人關系，學界關于高校人事關系的界定主要有“行政合同關系說”、“特別權力關系說”和“勞動關系說”。行政合同關系說認為，聘用合同下的人事關系多是建立在基于行政合同基礎上的行政管理關系。2“特別權力關系說”認為高校與教師之間不是平等自愿關系，高校在教師管理上有不對等的特權，因此屬于特別權力關系。2“勞動關系說”認為，高校人事關系與一般企業勞動關系沒有本質區別。筆者認為，高校與教師之間的聘用關系不能全等同一般勞動關系，具有一定的特殊性，應屬特殊的勞動關系。

二、“申訴-仲裁-訴訟”機制的弊端

申訴、仲裁、訴訟機制是當前高校教師爭議解決的基本途徑，但是申訴制度的治理效能明顯走低，“仲裁-訴訟”機制的受案范圍過于狹窄。

（一）申訴制度效能較低

教師申訴制度是《教師法》立法確認的教師權益救濟手段，主要解決學校在管理教師、教學過程中產生的各類爭議。我國高校教師申訴分為校內申訴和校外申訴，校內申訴是向高校基于內部治理而依托工會、信訪、人事以及教師管理部門等組建成的申訴委員會提起的申訴，校外申訴是指高校編制內教師（事業單位工作人員）依據《事業單位工作人員申訴規定》向相應的事業單位人事綜合管理部門或主管部門提起的申訴和再申訴。

校內申訴的弊端是缺乏外部性，局限于內部治理。絕大多數高校的申訴機構均是由校內相關部門組建而成，對于教師訴請的處理一般會充分聽取直接涉案部門或者學院的意見，且一般會從“保護學校權威”的立場駁回或變相駁回教師訴請。校外申訴主要是指事業單位工作人員申訴制度，但是只適用于涉及本人的人事處理決定，且有復核前置程序。事業單位工作人員對人事處理不服申請復核的，由原處理單位管轄，因此效能較低。

（二）“仲裁-訴訟”機制受案范圍狹窄

并非所有高校與有編制的教師（員工）之間發生的爭議都可納入人事爭議受案范圍。《人事爭議處理規定》將人事爭議的類型規定為事業單位與工作人員之間因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議。據此，高校有關辭職、辭退等解除人事關系的爭議以及履行聘用合同的人事爭議，經人事仲裁后不服，可以向法院提起訴訟。

“仲裁一訴訟”的受案范圍是“因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議”，但是呈現出向勞動爭議擴張的趨向。這樣的受案范圍與目前教師所涉爭議類型相比，顯然是過于狹窄的，典型的如職稱評聘這一關系到教師薪酬、認可度和職業生涯發展的關鍵領域卻不能通過“仲裁一訴訟”解決。

三、以教師仲裁制度助力高校治理效能提升

筆者認為，解決“申訴-仲裁-訴訟”機制的弊端，保障和維護高校教師權益，需借鑒“楓橋經驗”，在高校建立教師仲裁制度，與調解相結合，創新教師爭議化解路徑，推進制度優勢轉化為治理效能。

（一）建立教師仲裁制度的必要性

據筆者調研，我國公辦高校均無教師仲裁制度（校內勞動人事爭議仲裁除外），論證和建立教師仲裁制度是制度創舉。且在當前高校深化綜合體制改革和依法治校的政策力量推動下，教師仲裁制度更有利于高校法治建設，更有助于服務高校“雙一流建設”。高校教師可以采用的權利救濟方式有限，主要包括校內申訴和校外仲裁、復議、訴訟。但是高校教師都更傾向于校內解決，原因在于校外途徑需要投入大量金錢和時間，而且狀告自己單位會產生的巨大壓力和非議，不利于和單位的和諧相處以及自己將來的職業發展。

教師仲裁在一定程度上課綜合校內各部門力量解決校內糾紛，更有利于保障教師權益，解決校內教師糾紛，妥善解決教師訴請。目前很多高校設立在工會的教師申訴機構主要是站在教師立場的，不是代表學校處理教師申訴事宜。教師仲裁制度劃入高校多元化教師糾紛解決機制，可實現“多個口、多走一步”、“糾紛不出校，糾紛不上交”的良好治理效果，有助于把教師所涉爭議在校內階段就理清所有事實和爭議焦點，即使不能阻斷糾紛出校，也可起到增強教師及校外機構信服度的作用。

（二）制度設計：仲調結合

基于前文論述，在公辦高校建立具有民間性質的教師仲裁制度勢在必行，筆者認為可在部分高校先行試點。法律、法規、規章是調整經濟社會關系、進行制度建設的基本載體，高校制度的載體是經有權機構批準的校級規范性文件。高校構建的教師仲裁制度需具有“立交橋”特點，要能與既存的爭議解決程序相銜接，科學合理地嵌入學校其他爭議解決機制中。高校教師仲裁機制要讓教師在爭議解決過程中感受到公正和服務，增強高校與教師之間的良性互動，提升高校治理效能。

參考文獻：

[1]陳璽名，肖鳳翔：《公務雇員：我國義務教育教師法律身份的合理定位》，載《上海教育科研》2009年底6期。

[2]申素平：《論我國公立高等學校與教師的法律關系》，載《高等教育研究》2003年第1期。

[3]馬懷德：《公務法人問題研究》，載《中國法學》2000年第4期。