我國分布式光伏電價補貼政策問題、趨勢與影響

林文浩，李潤鎮(zhèn)

(南京郵電大學社會與人口學院，江蘇南京210023)

一、 我國分布式光伏產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀與困境

(一)我國光伏產(chǎn)業(yè)政策及裝機量基本面

污染與排放所造成的環(huán)境問題不斷加劇，阻礙了我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與人民生活水平的進一步提高。 為突破能源與環(huán)境瓶頸，國家近年來大力推進可再生能源發(fā)展應用。 2012 年以來，我國出臺了系列光伏電站裝機上網(wǎng)的優(yōu)惠政策，并積極采用價格杠桿手段對集中式與分布式光伏并網(wǎng)發(fā)電項目進行高額度、多層級的補貼，為我國整個光伏發(fā)展帶來重大利好，使我國新增光伏裝機容量長期位于世界之首。

隨著我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模的不斷擴大，國家針對光伏企業(yè)與光伏并網(wǎng)發(fā)電電價的補貼壓力也在急劇增長，價格杠桿導致集中式與分布式光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。 至2018年上半年，我國分布式光伏裝機容量僅占總裝機量的27.1%，兩者發(fā)展顯著不均衡。

圖1 2014～2018 年我國光伏裝機類型統(tǒng)計圖

(二)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策的欠補困境

鑒于集中式光伏電站對土地面積的需求，大部分集中式光伏電站建立在我國人煙稀少的西部荒漠地區(qū)等，其產(chǎn)出電能就地消納能力弱，長距離輸出造成嚴重的“棄光”現(xiàn)象。 而東部地區(qū)土地成本、并網(wǎng)設施建設費用較高，集中式光伏發(fā)電站并網(wǎng)發(fā)電仍需要大量依賴國家補貼才能保障自身生存與回收初期投入，至2020 年我國光伏補貼缺口已達600 億元，這對資金密集型的光伏行業(yè)來說是無法忽視的挑戰(zhàn)，國家正通過調(diào)整電價中的可再生能源補貼附加費以期在一定程度上延緩欠補問題。

二、 數(shù)據(jù)來源與研究方法

研究團隊通過國家能源局數(shù)據(jù)公開系統(tǒng)，收集2014 ～2018 年我國光伏發(fā)展裝機量數(shù)據(jù)，并對單位口徑不一的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行換算；為研究分布式光伏年增長變化，使用總新增量減去集中式光伏電站新增裝機容量以獲得所需的分布式光伏數(shù)據(jù)。

三、 分布式光伏電價補貼政策調(diào)整與影響

(一)分布式光伏電價政策補貼“退坡加速”

為應對日益擴大的光伏補貼資金缺口，我國可再生能源電價附加2007 年為0.001 元/千瓦時，2012 年調(diào)整為0.015元/千瓦時，再到2016 年提高至0.019 元/千瓦時。 國家采取系列跟進的政策手段為新能源補貼資金不斷“開源”。

2018 年5 月31 日，國家發(fā)改委發(fā)布《關于 2018 年光伏發(fā)電有關事項的通知》(行業(yè)內(nèi)稱作“531”新政)，再次修正了光伏發(fā)電價格政策；《通知》明確提出為促進光伏行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，加快補貼退坡。 “531”新政一改光伏補貼自2015 年起“一年一度”退坡降補的“常態(tài)”，在2018 年度補貼相關政策文件頒布僅半年后，便再次發(fā)布補貼下調(diào)政策，并在后續(xù)補充發(fā)文中對不同裝機項目申請時間補貼差異、光伏扶貧項目等價格區(qū)分細節(jié)做出了詳盡規(guī)定。 研究團隊整理自2013 年光伏補貼價格杠桿政策以來的光伏電站與分布式光伏補貼金額變化如下：

圖2 2013～2018 年光伏行業(yè)補貼金額變化圖

為了應對快速膨脹的集中式光伏電站裝機量及不斷積累的光伏電價補貼負擔，國家自2016 年起對光伏電站補貼進行連續(xù)下調(diào)，降幅分別為7.14%、18.22%與15.38%，“531”新政中又進一步下調(diào)補貼，集中式光伏電站平均補貼累計降幅達37%；而分布式光伏市場則在2017 年進行反撲，實現(xiàn)裝機容量的成倍增長。 相比應對集中式光伏并網(wǎng)裝機量激增的政策滯后，國家發(fā)改委在2017 年末立即對2018 年分布式光伏補貼做出下降調(diào)整，除分布式光伏扶貧項目外，2018 年1 月1 起新增裝機項目由0.42 元/千瓦時下調(diào)至 0.37 元/千瓦時，降幅達13.51%。 這是國家自2013 年政策調(diào)整以來，首次下調(diào)分布式光伏補貼價格，而在2018 年上半年分布式光伏依然增長強勁，在“531”新政價格調(diào)整時，分布式光伏補貼再降0.05 元/千瓦時，補貼降幅上升至15.62%，體現(xiàn)國家對光伏發(fā)電補貼額度進行“點剎”，其政策調(diào)整頻率逐漸趨向密集。

(二)分布式光伏“平價上網(wǎng)”與去補貼的政策走向

2018 年9 月11 日，國家能源局下發(fā)《關于無需國家補貼光伏發(fā)電項目建設有關事項的函》(國能綜函新能〔2018〕334號)，鼓勵各地根據(jù)各自實際出臺政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關要求自行安排各類不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目，明確表示對不需要國家補貼的項目，各地可按照國家有關可再生能源政策，結合電力市場化改革，在落實土地和電網(wǎng)接納條件的前提下自行組織實施，這體現(xiàn)出國家在電網(wǎng)能夠消納地區(qū)推進分布式光伏的決心。 鑒于繼續(xù)進行高額補貼不利于光伏平價上網(wǎng)與相關產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展，國家希望通過推進無補貼光伏發(fā)電項目，倒逼光伏生產(chǎn)企業(yè)與光伏電站運營企業(yè)以及地方政府能夠通過調(diào)整運營戰(zhàn)略政策，優(yōu)化地方政策規(guī)定，進一步降低新能源光伏發(fā)電的技術性成本與非技術性成本。

(三)價格杠桿影響下的集中式與分布式光伏裝機量差異

我國集中式光伏電站新增裝機容量在政策刺激之下持續(xù)以四位數(shù)增長(萬瓦)，并且在2015 年新增裝機達到1513萬瓦的頂峰，而分布式光伏新增裝機量在同期卻僅僅是光伏電站的裝機的十分之一，僅有139 萬瓦，光伏增長結構不平衡。 在2013 年補貼政策的推動下，大量的資金流注入光伏產(chǎn)業(yè)進行光伏電站建設投資，補貼還促使部分光伏生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)變角色，通過行業(yè)生產(chǎn)補貼和發(fā)電上網(wǎng)的雙重補貼獲得更大的經(jīng)濟利益。 光伏裝機增長點的轉(zhuǎn)移，也能側(cè)面反映行業(yè)形勢的變化。 數(shù)據(jù)顯示，2014 年到2016 年期間分布式光伏新增裝機量不增反降，2015 年裝機量相較于2014 年跌幅達30%以上。 而同期集中式光伏電站新增裝機量則由2014 年的855 萬瓦攀升至 2015 年的 1374 萬瓦，增幅達到60.7%。這充分表現(xiàn)我國由政策補貼自上而下主導發(fā)展的光伏產(chǎn)業(yè)引發(fā)較為嚴重的發(fā)展不均衡，資本的介入造成集中式光伏電站建設速度超過預期規(guī)劃。 非技術成本居高不下延緩了光伏平價上網(wǎng)時代的到來，省級、市縣級補貼進一步刺激了增長，最終導致國家層面光伏發(fā)電補貼負擔激增。

四、 分布式光伏產(chǎn)業(yè)補貼政策建議對策

(一)“去補貼”繼續(xù)推進城市光伏建設，開放居民投資渠道

城市光伏個人投資往往面臨產(chǎn)權糾紛，收益無法明晰，部分建筑物高層并網(wǎng)困難，白天居民樓光伏發(fā)電高峰與夜間用電高峰產(chǎn)生時間錯位，導致發(fā)電消納能力問題。 但城市的分布式光伏市場相較于長期持續(xù)推廣的農(nóng)村市場有著較大的應用潛力。 城市地區(qū)可由政府牽頭，推進日間電力消納能力強的企事業(yè)單位、政府機關部門節(jié)能改造，將分布式光伏與生產(chǎn)、生活基礎設施充分結合，降低城市的“廢光”能源比率。 同時，可以考慮面向市場、面向周邊居民開放分布式光伏基礎設施投資渠道，加強節(jié)能改造宣傳，為居民提供收益有保障的綠色光伏能源理財產(chǎn)品，吸納社會資金促使分布式光伏產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健增長。

(二)加大城市分布式光伏建設渠道，推進集體居民樓節(jié)能改造

分布式光伏在樓頂安裝將對相關業(yè)主房屋產(chǎn)生的正外部性效益，有助于居民樓的節(jié)能減排和產(chǎn)生電能的就近及時消納，降低了并網(wǎng)費用和電網(wǎng)負擔，相較于集中式光伏電站更容易建造實施并加以推廣。 政府可以通過居民自治組織展開分布式光伏建設的推廣宣傳活動，促使符合條件的城市居民參與到住房樓頂分布式光伏的相關改造建設工程中。