居家養老PPP 項目與財政政策分析

楊敏慧

(北京物資學院，北京101149 )

一、 問題的提出

(一)居家養老發展服務產生的背景

2019 年國民經濟與社會發展統計資料顯示，我國60 周歲及以上的老齡人口比重為18.1%，結合民政部和聯合國多層次老齡化社會國家標準的判斷，我國老齡化社會程度已較為嚴重。 我國要進一步構建健全的多層次養老綜合服務體系，即家庭、企業、社會相互合作的多層次綜合服務體系。 由于家庭結構縮小、高齡人口數量上升、老齡化有地域差異等社會問題的出現，傳統養老模式受到沖擊，而居家養老服務模式的出現為我國養老服務模式提供了一種操作性較強的服務方式。

(二)居家養老引入PPP 的背景

2018 年4 月10 日，社科院發布了《中國養老精算報告2019～2050》，預測未來30 年我國的制度贍養率翻倍，到2028年，當期結余可能會首次出現負數，為-1181.3 億元。 而到2035 年，我國城鎮職工基本養老保險基金結余可能耗盡。 而事實上，“十二五”以來各級地方財政對于養老服務和醫療機構老年人基本福利的直接投入已經超過840 億元，中央財政直接投入近300 億元，養老福利投入實現大規模快速增長。這意味著我國在養老保險支出、醫療保險方面支出的財政壓力將大幅增加，政府在養老方面的責任更為重大。 面對巨大的財政壓力，學者更多地認為政府應承擔主導作用并注重多元化的主體發展。

二、 居家養老PPP 項目及財政政策現狀

(一)居家養老服務以及居家養老PPP 運行現狀

1. 居家養老服務與PPP 項目的結合優勢

居家養老服務由政府、社區、企業以及社會機構共同提供，使得老年人在家(社區)即可體驗專業的養老服務。 PPP模式的應用恰好與之契合，首先，能夠使得來自政府和社會的資金有效結合，一方面降低財政負擔，另一方面企業在市場激勵下，能夠增加有效的服務數量、提升服務質量，形成投資和服務主體多元化的局面，有利于改變政府一手包辦養老機構建設和運營的投資體制。 其次，PPP 模式還能夠有效地進行風險分擔，政府承擔政策、法律等風險，企業承擔技術、經營等風險，實現效益的最大化。

2. 居家養老PPP 項目運行現狀

在全國各個行業中，PPP 模式已經得到了普遍應用，但是養老PPP 項目還有待改進。 從項目數量看，據財政部PPP項目中心的數據顯示，養老類PPP 項目僅占所有行業項目的0.97%，數量很少，在各行業中處于倒數第五。 從項目的主要發展領域來看，已經落地實施的養老PPP 項目主要是養老業和醫養結合兩大類，其中，養老類項目占養老PPP 項目總數的一半以上，其他項目占比較少。 從項目規模看，全行業平均每個項目投資金額為15.36 億元，養老類PPP 項目平均僅為6.58 億元，低于10 億元的項目占比62.2%，養老類項目一般規模較小。

(二)PPP 模式的相關政策及措施

2015 年5 月，《財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》指出，養老領域也可以實現政府和社會資本的結合；2016 年國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見：采取公建民營、民辦公助等方式支持供養服務機構建設。 2017 年8 月財政部《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》指出，要重點引導和鼓勵社會資本通過PPP模式參與養老服務供給。 與此同時，財政支出規模不斷擴大，“十三五”期間開展居家養老服務改革試點后，政府將合計投入2908 億元用于養老服務業建設，年均581.6 億元，年均增長18.2%，財政支持力度明顯加大。

三、 居家養老PPP 項目以及財政政策存在的問題

(一)居家養老PPP 項目存在問題

1. 政企利益沖突

PPP 理念融入居家養老是合理的，政府應當引入市場機制，充分發揮政企雙方的優勢，提高居家養老服務發展質量以及效率。 但由于主體的多元，導致利益分配問題產生。 在引入PPP 模式時，并沒有明確的規定對于利益如何進行劃分，導致各方存在利益沖突。 如何維持政府追求的社會福利與社會資本追求的盈利的平衡還尚待解決。

2. 發展方向偏離

社會資本參與養老PPP 項目的投資方向與我國養老模式趨勢還未完全匹配。 我國養老PPP 項目的投資領域集中在養老業和醫養結合，居家養老服務項目很少，這與我國所推崇的社區居家養老模式為主的趨勢相離。 同時，已有的居家養老服務項目規模也比較小。 政府如何引導市場投資的方向，激發市場主體投資居家養老服務的熱情，制定合理的運行機制非常重要。

(二)財政政策的問題

1. 政策覆蓋范圍有限，激勵不足

基于居家養老服務制定政策，應當對老年人口的基礎信息、服務需求、業務提供者的信息等有較為系統的了解，在有充分了解的基礎上綜合判斷，制定科學有效的財政支持政策。 我國在耕地占用稅、房產稅、城鎮土地使用稅、個人所得稅、企業所得稅等方面，出臺了許多與養老服務供給相關的稅收優惠政策，但是對居家養老服務而言，以家庭和社區為主，一般不涉及其他占地，因此，居家養老服務所能獲得的稅收優惠僅限于后幾項稅目，且依據相關法律，能夠享受這些優惠政策的大多屬于福利性、非營利性的機構，很大程度上限制了社會資本的進入。

2. 政策的預算評估不準確

財政部對于PPP 項目的總體支出和單個項目支出都做出了規定，例如，不準超出預算的10%，同時也給出了統一的測算數據和方法，但是項目主體只注重自己的項目運行情況，不會兼顧整體行業PPP 項目的情況，因此會產生支出超出預算的可能性。 此外，地方政府與中央政府之間存在信息不對稱，地方政府可能會有意降低風險率，隱藏風險，進而可以減小政府的支出責任，增加一般公共支出的總量。 這些因素都會導致未來的財政支出不足，養老PPP 項目運行艱難。

四、 居家養老PPP 項目實施與財政政策完善對策

針對以上所述項目本身以及財政政策存在的問題，可以通過調整財政政策規定予以改進：

(一)完善財政法在養老PPP 投入的預算機制

項目的評估、風險識別等都影響著預算的制定。 對于養老PPP 項目應當有一套制定標準測算其風險，對政策轉變或與實際情況不符的情況設定緊急應對機制，提高PPP 項目的效率。 政府應當合理評估單個項目成本和整體的財政資金水平，聘請專業的評估機構，對于政府的支出做出準確的測算，考慮我國的分稅制財政體制做出預算，避免出現財政支出不足的現象。

(二)擴大政策支持范圍，增強政策的激勵性

對于營利企業，也應當采取各項補貼和耕地占用稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅、個人所得稅、企業所得稅等一系列的稅收優惠。 PPP 項目引進社會資本，也是引入市場機制的過程，想要養老PPP 項目順利建設運行，應當將社會資本投入和福利性機構的地位等同，給予相應的補貼或免稅，讓企業真正地從中獲益。

(三)稅收優惠政策區別化，引導企業發展居家養老

目前運行的各項政策都是對于養老整體服務體系建設的規定，從養老PPP 項目的發展趨勢來看，企業更傾向于投入養老機構以及醫養結合中。 稅收政策應當更加細化，根據行業性質進行明確的劃分，給予不同的稅收優惠，激勵企業投入居家養老服務的建設，迎合我國發展居家養老的大趨勢。

(四)明確政府企業定位，緩解利益沖突

政府是政策制定者，為解決政企雙方在項目建設運行中的利益沖突問題，應當制定明確的利益共享、風險分擔標準，政府的政策補貼、社會資本的投入管理標準。 由于PPP 項目引入養老服務還處于初級階段，還有學者提出一些不同的激勵措施，例如對于養老PPP 項目與創新創業企業、中小高新技術企業等享受同樣力度的優惠，在股權持有滿2 年的當年抵扣其應納稅所得額，當年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結轉抵扣。