中國首部個人破產(chǎn)法規(guī)如何“出爐”？

南方周末記者 敬奕步 南方周末實習生 劉逸彤

深圳出臺的中國首部個人破產(chǎn)法規(guī)，擬于2021年3月1日起實施。

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★在此制度下，“誠實而不幸”的債務人有機會擺脫債務、東山再起，市場退出機制也會更加健全。

2013年，深圳中院組成個人破產(chǎn)法調(diào)研組，赴香港破產(chǎn)管理署調(diào)研香港個人破產(chǎn)制度，并在“深圳法官大講堂”開展個人破產(chǎn)立法可行性討論。

為了防止惡意逃廢債，條例設計了大量條文，從三個層面來避免逃廢債：不能逃、不敢逃和不想逃。

2020年8月26日下午，深圳市六屆人大常委會第四十四次會議表決通過7項創(chuàng)新性重要法規(guī)。其中，《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》（下稱《條例》）是中國首部個人破產(chǎn)法規(guī)，擬于2021年3月1日起實施。

個人破產(chǎn)制度是成熟市場經(jīng)濟環(huán)境應有的救濟退出機制。在此制度下，“誠實而不幸”的債務人有機會擺脫債務、東山再起，市場退出機制也會更加健全。

《條例》全文目前并未公開。深圳人大網(wǎng)顯示，根據(jù)《條例》，在深居住且參加深圳社保連續(xù)滿三年的人，因生產(chǎn)經(jīng)營、生活消費導致喪失清償債務能力或者資不抵債的，可以依法進行破產(chǎn)清算、重整或者和解。經(jīng)過三年受到嚴格行為限制的考察期，就可以免除剩余債務。

此外，該項制度只針對“誠實而不幸”的債務人，濫用個人破產(chǎn)制度的，不僅不能免除債務，還要被追究刑責。

醞釀七年

深圳個人破產(chǎn)條例立法醞釀于7年前。

深圳破產(chǎn)法庭庭長曹啟選對南方周末記者介紹，2013年，深圳市中級人民法院（下稱深圳中院）就開始探索通過對執(zhí)行不能案件移送破產(chǎn)，來解決執(zhí)行難問題。

實踐發(fā)現(xiàn)，大量執(zhí)行案件存在個人債務人，而中國的“半部破產(chǎn)法”無法滿足實際需要。深圳中院調(diào)研結(jié)果顯示，60%以上的執(zhí)行不能案件都涉及個人債務。大量無法執(zhí)行的債務案件，是因為無財產(chǎn)可供執(zhí)行。

據(jù)《全國法院司法統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，2008年至2015年間，全國法院每年執(zhí)行結(jié)案中“沒有財產(chǎn)或財產(chǎn)不清無法執(zhí)行裁定終結(jié)”的案件占當年全年執(zhí)行結(jié)案數(shù)的比重，從最少的2012年占比12.18%，到最多的2015年占比31.14%。

因為沒有個人破產(chǎn)制度，這些懸而未決的“僵尸案”只能堆在法院的庫房。

2013年，深圳中院組成個人破產(chǎn)法調(diào)研組，赴香港破產(chǎn)管理署調(diào)研香港個人破產(chǎn)制度，并在“深圳法官大講堂”開展個人破產(chǎn)立法可行性討論。

2016年，深圳中院形成個人破產(chǎn)制度調(diào)研報告，并向深圳市人大常委會提出了立法建議。據(jù)《經(jīng)濟觀察報》報道，當年兩會期間，兩批逾30名人大代表聯(lián)名議案，建議深圳爭取在全國率先出臺破產(chǎn)條例。但由于立法權(quán)限問題存在爭議，立法工作擱置。

2018年11月，最高人民法院院長周強在向全國人大常委會匯報時提出，要“推動建立個人破產(chǎn)制度，完善現(xiàn)行破產(chǎn)法”。次月，深圳中院就向市人大常委會提交了《關(guān)于深圳先行先試個人破產(chǎn)制度的情況報告》。

2019年8月發(fā)布的《中共中央國務院關(guān)于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》提出，允許深圳立足改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。

這一規(guī)定直接加速了深圳通過特區(qū)立法推進個人破產(chǎn)制度建立的進程。

火速落地

2019年11月，深圳市人大常委會啟動個人破產(chǎn)立法工作，成立了由監(jiān)察司法工委牽頭，法工委、市中級法院共同參與的起草組，并委托深圳中院代為起草《條例（草案建議稿）》。

2020年1月14日，深圳中院向市人大提交《條例（草案建議稿）》；4月29日，《條例（草案）》通過一讀；6月2日，《條例（征求意見稿）》發(fā)布；6月28日，《條例（草案修改一稿）》通過二讀；8月25日，《條例（草案修改二稿）》通過三讀。8月26日，深圳市第六屆人大常委會表決通過《條例》。

全國首部個人破產(chǎn)條例之所以能在深圳發(fā)芽，首先得益于其得天獨厚的制度優(yōu)勢。作為先行示范區(qū)，深圳有特別立法權(quán)。再者，深圳民營經(jīng)濟發(fā)達，對營商環(huán)境歷來重視。

在破產(chǎn)處置方面，深圳亦有深厚積累。1993年，深圳中院就成了全國第一家成立專業(yè)化破產(chǎn)審判庭的法院，有豐富的企業(yè)破產(chǎn)審判經(jīng)驗。

“在破產(chǎn)文化成熟的地方，破產(chǎn)是能體現(xiàn)經(jīng)濟變化的晴雨表。”深圳破產(chǎn)法庭法官白田甜對南方周末記者說。

深圳大學法學院法律系副教授齊礪杰告訴南方周末記者，2020年廣東省的破產(chǎn)案比上年翻了一倍。“2008-2016年間，全國每年約有2000-4000個破產(chǎn)案，這幾年已超6000個，今年估計突破1萬。”

地方法院壓力驟增，紛紛探索出口。其實在深圳通過首部《條例》之前，浙江、江蘇、山東、廣東等地都已開展個人債務集中清理工作。

各地在建專業(yè)的破產(chǎn)庭，整體辦案能力在上升。齊礪杰表示，部分地區(qū)的破產(chǎn)案增加了10倍、20倍。以佛山市順德區(qū)法院為例，該院以前沒有破產(chǎn)庭，近一兩年，破產(chǎn)案件從個位數(shù)上升到近三位數(shù)。“只要配置好了人員、制度，案子增速就非常快。”

深圳中院受托起草條例草案建議稿，撰寫工作始于2019年11月。起草過程中，先翻譯了國外大量的個人破產(chǎn)立法條文，再結(jié)合現(xiàn)有的企業(yè)破產(chǎn)法框架以及多年的辦案經(jīng)驗，用時三個月，起草了一份草案建議稿。

“個人破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)既有共性、又有不同。在程序架構(gòu)上，我們主要是以企業(yè)破產(chǎn)法的流程為框架，不斷完善個人破產(chǎn)的特色制度。”白田甜說。

不能逃、不敢逃和不想逃

《條例》設計了三個程序——清算、重整和和解，供申請人選擇。

清算程序是典型意義上的破產(chǎn)。申請人經(jīng)過債權(quán)申報程序，法院發(fā)布公告、點對點通知所有債權(quán)人，將其債權(quán)登記造冊、分類排序，再將債務人的現(xiàn)有資產(chǎn)分配給債權(quán)人，之后就可獲得免責，但要承受3-5年的免責考察期，考察期間要接受每個月報告生活開支、不能高消費、不能擔任一些公眾型公司職位等限制措施。

考察期間，如果債務人沒有違反限制行為規(guī)定，也沒有逃廢債等行為，就可以完全從債務中解脫出來，重新成為自由人。

第二個是重整程序。如果債務人還能創(chuàng)造新的價值，且債權(quán)人愿意信任，就給債務人一個期限，讓其承諾償還所欠債務，并進行重整計劃。

重整程序更靈活、更市場化，對債務人的保護力度更大。比如重整程序中，如果債權(quán)人同意，可以給債務人留一套房子，但在清算程序中不行。

第三個是和解制度。即在社會和解機構(gòu)的主持下，通過一些庭外程序、多元化的化解方式，讓雙方達成和解，再通過司法程序予以確認。

《條例》還增加了一些特色制度，比如增設破產(chǎn)事務管理機構(gòu)、破產(chǎn)登記制度、債權(quán)人推薦管理人。

以破產(chǎn)事務管理機構(gòu)為例，它是一個政府部門或者專門機構(gòu)，獨立于法院之外。“辦理破產(chǎn)是一項系統(tǒng)性工程，涉及方方面面，其中一部分事務性、非裁判性的工作，應由專門的破產(chǎn)管理機構(gòu)來完成。”白田甜說。

為了防止惡意逃廢債，《條例》設計了大量條文，從三個層面來避免逃廢債：不能逃、不敢逃和不想逃。

在“不能逃”層面，《條例》的財產(chǎn)申報制度要求債務人如實申報財產(chǎn)，包括配偶名下、未成年子女名下、境內(nèi)、境外、登記在別人名下代持的所有財產(chǎn)。

在“不敢逃”層面，《條例》的破產(chǎn)登記制度要求債務人的破產(chǎn)登記和信息公開。從申請、受理、宣布破產(chǎn)到免責考察期，每個節(jié)點都對社會公眾公開，用全社會力量進行監(jiān)督。

曹啟選介紹，如果債務人存在破產(chǎn)欺詐行為，即使已經(jīng)免責，仍可撤銷免責的裁定，繼續(xù)追索債務。

此外，一旦發(fā)現(xiàn)債務人有逃廢債行為，不僅將財產(chǎn)全部分掉、不給免責，還要接受從訓誡、拘傳、罰款、拘留、刑事責任的輕重遞進的懲罰。

在“不想逃”層面，《條例》設計了一些規(guī)則，比如鼓勵清償。如果債務人在考察期內(nèi)愿意主動多還一部分債務，可獲得提前免責。“讓債務人發(fā)自內(nèi)心地認為，這是對我的救濟，不想從程序中逃出去，一旦逃，后續(xù)的救濟就沒有了。”白田甜說。

然而，社會公眾對于破產(chǎn)的接受程度仍然較低。不少聲音認為，破產(chǎn)制度是在幫債務人逃債，抵觸債務人破產(chǎn)。

白田甜告訴南方周末記者，《條例》向社會公開征求意見時，有些反饋意見認為根本不應該搞個人破產(chǎn)。

為了保護誠信、善意的破產(chǎn)人，避免窮追猛打、惡意追債等不良行為，《條例》第一百六十九條指出：有明知人民法院已經(jīng)裁定受理破產(chǎn)申請，仍然向債務人及其近親屬追索債權(quán)或者取得債務人財產(chǎn)等妨害破產(chǎn)程序行為的債權(quán)人、利害關(guān)系人，由人民法院依法予以訓誡、拘傳、罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

破產(chǎn)法庭法官短缺

辦破產(chǎn)案的法官被稱為破產(chǎn)法庭法官。

80后白田甜是遼寧人，2004年進入深圳中院工作，2009年開始擔任執(zhí)行法官，2017年轉(zhuǎn)到破產(chǎn)領(lǐng)域。

“破產(chǎn)法庭法官可能是最不像法官的一類法官。”白田甜笑著說，“一般法官主要工作內(nèi)容是開庭和裁判，而破產(chǎn)法庭法官不是單純的中立裁判者，還充當著經(jīng)濟調(diào)節(jié)的功能。”

她向南方周末記者解釋，有的企業(yè)如果能通過破產(chǎn)重整，繼續(xù)經(jīng)營下去，就能保住職工、上下游的供貨商甚至產(chǎn)業(yè)鏈。

破產(chǎn)案向來案情復雜、難度高，一個破產(chǎn)案的工作量，有時相當于幾十個普通案件。深圳普通的法官一年能辦四五百個案子，但破產(chǎn)法官一年經(jīng)辦幾十個破產(chǎn)案，已是負重累累。因此在法院內(nèi)部績效考核中，破產(chǎn)案件需要專門的考核標準。

同時，培養(yǎng)一個破產(chǎn)法庭法官并不容易。

齊礪杰授課破產(chǎn)法多年，他指出，法官的培養(yǎng)體系重民、刑法，民、刑訴訟法，而非商法。然而，“法學生起碼要達到研究生階段，先學好了公司法等，才能更好地理解企業(yè)破產(chǎn)法。”一個新的破產(chǎn)法庭法官需要幾年時間熟悉情況，才能進入狀態(tài)。

深圳破產(chǎn)法庭庭長曹啟選告訴南方周末記者，深圳破產(chǎn)法庭有11個法官，《條例》規(guī)定，個人破產(chǎn)案件由中級法院集中管轄。

白田甜回憶，2019年深圳中院受理了四百多宗破產(chǎn)案件，還有很多破產(chǎn)申請和衍生訴訟案件，這個工作量已經(jīng)讓法官們很有壓力。2021年《條例》實施，一個全新的審判領(lǐng)域即將開啟，如果按照香港的人口數(shù)與破產(chǎn)案數(shù)量比例，深圳每年可能會有四五千宗個人破產(chǎn)案。

為了避免出現(xiàn)法院不堪重負的情況，《條例》做了一些制度設計，比如設置破產(chǎn)事務管理機構(gòu)，分擔一部分工作。

“法官的數(shù)量還是要增加。”齊礪杰指出，“案件復雜，非破產(chǎn)庭法官又不好單獨計算破產(chǎn)案件工作量，就不可能自動產(chǎn)生出破產(chǎn)法官了。只有把體制問題先解決了，才會有人去干這個活。”

此外，破產(chǎn)是一項綜合的審判事務，需要建立長效的府院聯(lián)動機制、整合各系統(tǒng)的資源和渠道、加強信息共享與協(xié)作。但目前由于重視不夠，甚至法院系統(tǒng)內(nèi)部都還未實現(xiàn)資源的共享和整合。

例如，目前執(zhí)行局擁有較為發(fā)達的辦案技術(shù)手段、資源，跟公安、銀行、房地產(chǎn)管理機構(gòu)等部門之間也有固定渠道，因此辦案效率較高。

而破產(chǎn)案件在查人找物、查控財產(chǎn)方面與執(zhí)行案件高度類似，但破產(chǎn)法庭沒有配套相應的辦案技術(shù)手段、資源以及部門間的通道，整體辦案手段較執(zhí)行局落后很多。

“即使深圳破產(chǎn)法庭也是如此，更不要說基層院的民二庭（在沒有專門破產(chǎn)法庭的地方，破產(chǎn)案件一般由民二庭辦理）。”齊礪杰說，很多執(zhí)行局法官到了破產(chǎn)庭，覺得“炮換了鳥槍”，辦案效率大大降低。

“破產(chǎn)法庭和執(zhí)行局雙向共享辦案平臺和資源，是應對大量出現(xiàn)的個破案件的前提條件。”齊礪杰指出，破產(chǎn)法庭能直接查控破產(chǎn)人的財產(chǎn)下落等，提高辦案效率；破產(chǎn)立案后，破產(chǎn)系統(tǒng)將立案信息自動推送給執(zhí)行立案和辦案人員，防止繼續(xù)立案或執(zhí)行中的資源浪費。