廣西農村土地流轉金融支持組織體系的建立與完善

謝琳

[摘 要] 農村土地流轉制度改革是當前農村經濟體制改革的熱點和難點。盡快實現農村土地流轉，拓展農村農戶融資途徑，讓更多金融資金服務于三農領域，是目前農村金融改革的一個焦點。通過分析廣西農村土地兩權抵押貸款現狀，構建廣西農村土地“反擔保+抵押”的融資模式，為廣西農村土地流轉融資體系建設提供合理化建議。

[關鍵詞] 農村土地流轉;金融支持;組織體系

[中圖分類號] F470[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0085-02

Abstract： The reform of rural land transfer system is a hot and difficult point in the current rural economic system reform.At present， it is a focus of the rural financial reform to realize the rural land circulation as soon as possible， expand the financing channels of rural households， and let more financial funds serve the fields of agriculture， rural areas and farmers. Analyzing the current situation of two-title mortgage loan in rural land in Guangxi， the study constructs the "anti-guarantee + mortgage" financing mode of rural land in Guangxi， and provides reasonable suggestions for the construction of rural land circulation financing system in Guangxi.

Key words： rural land transfer， financial support， organization system

一、農村土地流轉抵押融資的意義

農村金融領域資金供給和需求不均衡現狀已經制約我國農業農村發展。在目前我國傳統的金融體系已經遠遠不能滿足農村經濟發展的資金需求，導致了我國農村金融缺口呈現持續擴大的趨勢。2015年8月24日，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》要求，“穩妥有序開展‘兩權抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入”。積極推進我國農村土地流轉，推進農村土地抵押制度的完善，可以極大緩解我國農村金融發展不均衡的局面，但是由于我國農村土地是農民的主要依托和生活保障，從這個意義來說就會使農地抵押更加復雜化。既需要將農地有效接入市場發揮其資產功能，又必須要防止市場對農村和農民利益的侵蝕;既離不開政府的支持、引導和保障，又必須要建立起市場可持續發展機制。因而，它需要全面系統的改革和在限定條件下的創造性制度安排來解決當前所面臨的各種約束與矛盾。

二、廣西農村土地抵押融資現狀

近年來，在中央大力實施鄉村振興戰略的指導下廣西區內加快推進農業供給側結構性改革，大力發展現代特色農業，持續推進“美麗廣西”鄉村建設，改善農村人居環境。農業和農村經濟形勢總體平穩向上，發展質量和效益顯著提升。

開展農村“兩權”抵押貸款試點是盤活農村產權市場的切入點。2016年6月，隨著《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》的推行，在國家層面上確認了農村土地抵押貸款可行性操作的制度性保障。2016年初，玉林市北流市、百色市田東縣、南寧市武鳴區等8縣（區、市）被列為試點。為推進農地抵押貸款工作的進行，廣西壯族自治區出臺《廣西農村“兩權”抵押貸款試點工作方案》。

農村承包土地經營權和農民住房財產權（以下簡稱“兩權”）抵押貸款試點是黨的十八屆三中全會確定、全國人大授權、國務院部署實施的重大改革任務。根據全國人大常委會授權，廣西壯族自治區確定了8個農村土地抵押貸款的試點區域，即南寧市武鳴區，玉林市玉州區、北流市、興業縣，百色市田陽縣、田東縣，防城港市東興市，來賓市象州縣。

2018年6月末，廣西農村承包土地經營權貸款余額8.07億元，排在全國14位，農民住房財產權抵押貸款余額0.34億元，排在全國21位。2018年7月末，全區農村承包土地經營權抵押貸款余額8.94億元，同比增長69.8%;田陽作為唯一的農民住房財產權抵押貸款試點，相關貸款余額6749萬元，同比增長6.09倍。同時開辦業務的金融機構進一步拓展。共有33家金融機構實際發放了“兩權”抵押貸款，同比增加5家。

三、廣西農村土地流轉金融支持組織體系的建立

（一）廣西農地流轉融資體系的組織構成

廣西農地流轉金融支持體系的金融機構組織體系，應該以政策性金融為主體，這主要強調中國農業發展銀行的支農主體地位，商業性金融機構和合作性金融機構共同發展的農地流轉金融支持體系。政策性金融是不以盈利為主要目標，在農地流轉融資中發揮重要作用，商業性金融是農地流轉融資的主力軍，合作性金融可以增強農戶自我融資能力和對外融資能力。總體而言，合作性—商業性—政策性“三位一體”的功能性布局將全方位覆蓋廣西農村土地金融市場，形成交叉互補型的土地金融市場結構，并最大限度地整合農戶、金融機構和政府三方的優勢資源，促進廣西農村土地金融市場整體布局的優化。

（二）廣西農地流轉金融支持模式的構建—“反擔保+抵押”模式

“反擔保+抵押”模式主要強調引入第三方市場機構來參與運作農地抵押貸款，第三方市場機構主要分為以政府為主體的農村土地融資平臺和以政府為主的土地流轉平臺體系。融資平臺主要是通過政府承擔最終風險的公益化模式來降低銀行風險和保障農戶的基本權益;政府主導的土地流轉平臺是以培育農地流轉市場和提供土地抵押、流轉的各種服務來支撐土地抵押貸款的開展，一般不承擔代償責任，具有更強的中立性。由于農戶風險承受能力差，信用水平不佳，通過第三方機構為其提供擔保，農戶將手中的農村土地抵押給第三方機構，進而向金融機構融資貸款，這樣可以大大降低金融機構放貸過程中的信用風險。一旦出現農戶到期違約不能還貸的情況，第三方機構就可以將手中持有的農戶抵押土地進行公開市場掛牌流轉，通過該土地未來產生的現金流償還金融機構貸款。為保障農戶權益，該貸款一旦還清，第三方機構必須將抵押土地歸還農戶。這樣既可以大大降低金融機構風險，又可以有效實現農村農戶的融資途徑。目前，廣西很多試點區域主要采用這種農地流轉模式，通過獨立的第三方機構平臺為基礎，規范農村土地抵押市場，可以為農村土地流轉和農村金融實現良性合作模式。

廣西田陽縣這幾年來就是通過“反擔保+抵押”模式，有效整合資源，實現農村經濟發展。田陽縣是全國首批農地抵押貸款的試點之一，也是“兩權”抵押貸款的“雙試點”縣。該縣通過以“政府主導推動、產權抵押登記、銀行評估承貸、風險政銀共擔”的運作模式，2018年全縣“兩權”抵押貸款共計投放1.6億多元，同比增長5倍多，有效實現了農村資金的供給。田陽縣通過成立農村產權交易中心，建立縣、鎮、村三級統一、規范聯動、功能全面的農村產權流轉交易平臺，提供交易信息發布、產權交易鑒證、政策法規咨詢等服務。

（三）廣西農地流轉融資體系的風險保障機制

廣西農地流轉抵押貸款在加速現代農業發展的同時，也放大了經營風險。貸款的發放都是建立在規模經營主體投資正確、宏觀環境平穩運行的假定之下的，但是市場從來都是充滿不確定性，經濟風險必然存在。

1.農業保證保險支撐。推動財政對經營權抵押貸款的直接風險補償向市場化的保險方式轉變，要求超過一定規模的經營權抵押貸款需進行貸款擔保或購買貸款保險，由財政對擔保或保險費率給予補貼。擴大農業政策性保險的覆蓋面、保障額度和保障風險范圍，支持發展地方特色化的農業政策保險品種，確保經營權抵押貸款的項目實現應保盡保。

農村“兩權”抵押貸款保證保險體現了通過保險支持廣西農地抵押貸款的順利實施，2018年中國人保財險承保廣西首單“兩權”抵押貸款保證保險，保費金額2.07萬元，支持農地抵押貸款90萬元。這一舉措對于整合廣西農村存量資源，解決農村農戶融資難問題起到積極作用。

2.建立風險補償機制，強化政策的風險保障機制。農地抵押物價值很大程度受自然風險和市場風險影響，因此需要建立農地抵押貸款風險擔保或補償制度，各試點地區都建立風險補償機制，即由財政出資建立風險基金幫助分擔金融機構的風險。也有一些是以政策性擔保的方式，為農地抵押提供擔保，發生風險時由擔保機構承擔代償責任。同時要求建立風險補償基金，對金融機構發放農村土地經營權抵押貸款發生風險的，按一定比例進行風險補償。

近年來廣西各地試點紛紛建立了風險補償基金，各地基金金額主要集中在150萬至250萬元之間，對“兩權”抵押貸款損失給予20%至70%的補償。此外，田東縣和玉林地區3個縣建立涉農融資擔保公司，為“兩權”抵押貸款進行擔保。

四、完善廣西農村土地流轉金融支持組織體系的對策建議

（一）建立完善的土地流轉市場作為基礎

農村土地權益抵押融資需要以土地流轉市場的培育和建為基礎，形成一套完整的制度體系保障其有序運行。農村土地權益能夠用于抵押的先決條件是土地權益可確認且收益價值能夠有保障的實現，這就要求必須建立起“土地使用權證+土地經營運營機構+流轉交易平臺”三位一體的支撐。可以看到，不管是采取什么模式，首先都需要通過對土地權益的有效確權形成普遍認可的價值憑證，再成立相應的土地經營機構以土地的價值經營為貸款提供反擔保、保證，為保證抵押土地的合理定價和價值有效兌現，還需要建立聯網的土地權益交易所或流轉服務中心。

（二）強化風險保障機制，有效防范經營權抵押貸款風險

推動財政對經營權抵押貸款的直接風險補償向市場化的擔保或保險方式轉變，要求超過一定規模的經營權抵押貸款需進行貸款擔保或購買貸款保險，由財政對擔保或保險費率給予補貼。擴大農業政策性保險的覆蓋面、保障額度和保障風險范圍，支持發展地方特色化的農業政策保險品種，確保經營權抵押貸款的項目實現應保盡保。應加快農村信用體系建設，將農村土地承包經營權抵押貸款和農村信用體系建設相結合，這也有利于較大幅度提高放貸額度。地方政府應該指導銀行機構將產權清晰、經營良好的種植養殖經營戶納入獨立的信用庫，進行定期評級，對評級較高的農戶可適當提高土地經營權的抵押率，適當延遲貸款年限，緩解農村承包戶及農村產業化龍頭企業等各類經濟實體貸款難問題，為農村土地承包經營權抵押貸款業務，深入快速發展營造良好的外部環境。

（三）充分發揮政府政策保障作用

政府需要發揮積極的關系協調者、制度構建者和市場塑造者作用。農村貸款難問題的核心是金融機構與農戶之間的信息不對稱以及金融機構基于資產有限責任的信貸甄別機制與當前我國農村經濟資產狀況不匹配的矛盾。農地抵押融資本質是由政府幫助搭建一個中間市場平臺，將農村最大的經營性資產有效盤活作為解決當前農村金融制度困境的杠桿。在這一過程中，政府需要全方位的介入和支持，通過確立產權關系來明晰相關利益方的權利與職責，通過制定政策來引導發展方向、規范行為主體并以政策激勵、風險補償等方式吸引金融機構的加入，通過直接參與土地資產運營平臺的建設和管理啟動土地市場的運行以解決最核心的土地價值實現與權益流動的障礙，通過建立產權交易市場平臺促進供需雙方的有效對接和市場定價機制的形成。

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[責任編輯：潘洪志]