2020年后貧困標準調整的邏輯與構想

寧亞芳

摘 要：調整2020年后貧困標準是當前學界討論相對貧困治理的重要話題之一。在貧困標準的調整思路上，學界主要存在兩種分歧，即是向主要發達國家貧困標準理念和水平看齊，還是整合國內農村低保標準與現行國家貧困標準。現階段城鄉貧困既具有各自的特征，又有一定的共性。城鄉在支出型貧困方面的共性問題使得緩解支出型貧困成為我國相對貧困治理的重點任務。因此，2020年后有必要用農村低保標準作為貧困標準，逐步實現城鄉、地區的低保標準統一，并結合階梯式多層次貧困人口識別和救助辦法，實現救助對象多維性和救助待遇多層次性。這不僅符合多維貧困理論和發展型社會政策的貧困治理理念，也可以較低的制度改革成本調整貧困標準，更能體現貧困治理的中國特色和實踐的自主性。

關鍵詞：相對貧困;貧困標準;最低生活保障;支出型貧困;2020年后

一、引言

設定貧困標準是貧困治理的前提和基礎，不僅決定了幫扶哪些人，還事關后續幫扶措施的選擇與國家財政投入。因此，設定貧困標準是各國政府和學術界普遍關注的重要議題。從19世紀80年代查爾斯·布斯（Charlers Booth）和1901年西博姆·朗特里（Seebohm Rowntree）基于人口基本生存所需熱量提出的絕對貧困定義，到1967年維克托·福克斯（Victor R. Fuchs）提出的相對貧困概念和1971年彼得·湯森（Peter Townsend）對相對貧困概念的發展，再到1999年阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）提出的“能力貧困”概念和在其基礎上延伸出來的多維貧困及測算，貧困理論的變遷表明，設定貧困標準不僅是一個技術問題，更是一個體現如何看待社會個體自由全面發展的哲學問題。

自1978年以來，我國政府部門共設置過三次國家貧困標準，即“1978年標準”“2008年標準”和“2010年標準”，三次貧困標準經歷了由單一收入標準向收入與支出相結合的綜合標準的轉變。①此外，我國社會救助制度設置了最低生活保障標準，與國家貧困標準共同成為識別貧困人口的重要依據。習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出，2019年年末我國區域性整體貧困基本得到解決，貧困群眾“兩不愁”質量水平明顯提升，“三保障”突出問題總體解決。②在2020年脫貧攻堅決戰決勝之際，相對貧困治理成為學術界普遍關注的議題，其中調整貧困標準是公議的焦點問題。現有文獻大多從宏觀上提及調整的必要性，并對現行標準偏低達成共識，但在調整思路上存有爭議。這表明，對2020年后我國貧困標準的研究有兩大問題尚待探索：第一，是否向主要發達國家貧困標準理念和水平看齊;第二，調整貧困標準后我們緩解什么樣的貧困，如何緩解貧困。因此，本文嘗試梳理現有關于調整貧困標準的學術討論，結合對現階段城鄉貧困狀況特征的分析，提出調整2020年后貧困標準的邏輯和建議。

二、學術界關于調整貧困標準的討論

結合脫貧攻堅形勢的轉變，從提升我國貧困治理體系和治理能力現代化水平長遠計，黨的十九屆四中全會提出“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”③。“相對貧困”第一次在黨的全會決定中出現，為我國全面建成小康社會后的貧困治理指明了方向。④由此，學術界對2020年后貧困標準的定位也體現為相對貧困標準。

1.調整貧困標準的必要性

梳理文獻發現，調整貧困標準的必要性主要體現在以下四個方面：一是我國現行貧困標準與國際貧困標準差距較大。2018年年末我國人均GDP已經達到近1萬美元，開始接近高收入國家。但現行農村絕對貧困標準僅比世界銀行2011年公布的國際赤貧標準（1.9美元/天）高一點，在國際上僅是一個低收入國家廣泛使用的標準。⑤無論是與世界銀行貧困標準相比，還是與聯合國開發計劃署的全球多維貧困指數標準相比，我國2020年后需要建立更高水平的減貧標準。⑥二是統籌城鄉貧困治理對提高現行貧困標準提出了現實要求。2020年后我國減貧應向高貧困線看齊，盡快制定城鄉統一的國家貧困標準。⑦三是現行貧困標準在精準識別方面仍需改善。因資產和社會保障缺乏，單一的收入貧困統計已無法反映農村的真實貧困狀態，需新設評估指標⑧，明確新扶持對象并制定相應的扶貧政策⑨。四是我國貧困特點的變化決定了應建立新的貧困標準。因涉及不同區域和不同群體的收入、福利再分配，相對貧困無法消除，只能逐漸緩解。⑩農村緩解相對貧困難度更大，涉及貧困人口的生計權益保障、教育、醫療、養老等社會資源公平配置的相關問題。B11應將未來扶貧戰略重點放在社會服務數量和質量的均等化上。B12

2.調整貧困標準思路的爭論

爭論主要集中在以下幾個方面：一是建議按照收入水平比例來劃定相對貧困標準。有學者建議“十四五”期間宜以居民收入中位數的40%作為貧困標準。B13這一標準既不會增加大量新的貧困群體，又能與世界銀行中低收入國家貧困標準（3.1美元/天）趨于一致。B14也有學者建議以人均可支配收入中位數為相對貧困線，但應把不同區域和城鄉區別開來。B15還有觀點提出不同階段采用不同的收入比例，即2021年選用2020年農村居民收入中位數的40%為相對貧困線，2026—2030年、2031—2035年依次調至45%、50%，以后逐步達到60%，并最終實現城鄉相對貧困線的合并。B16沈揚揚等建議將相對貧困標準分城鄉設定為居民收入中位數的40%。B17上述這些建議主要是基于部分OECD國家的相對貧困理念提出的，而對于具體選取何種收入作為基準以及城鄉是否應統一標準問題，學者們存有爭議。王小林提出，中國沒必要與OECD國家的相對貧困標準接軌。2020年后，在基本公共服務沒有實現普惠、均等化以及城鎮化沒有完成的條件下，中國用收入衡量相對貧困的局限性太多。B18二是建議相對貧困標準與更高的國際貧困標準接軌。有學者指出，現行的國家貧困線標準不符合我國的經濟發展階段，在2025年、2030年可分別按世界銀行2018年公布的中低收入國家和中高收入國家貧困線標準實現全部脫貧。B19魏后凱建議采用不低于每人3.2美元/天的標準，實現城鄉貧困標準協調統一。B20汪晨等建議參考使用世界銀行每人5.5美元/天的較高貧困標準。B21三是建議合并國內貧困標準和低保標準。有學者建議，因全國各地城鄉低保平均標準已高于國家貧困線，2020年后可取消國家貧困線標準，轉向不同地區依據當地生活成本設定低保標準。B22也有人建議，2020年后可以考慮以人的基本需求或者最低生活需要來確定貧困標準，科學合理地確定社會公認的基本需求水準并轉換成與之相對應的價值量。這可使貧困度量和比較更加簡單。B23這類建議立足國內實踐，但對低保標準轉型為貧困標準后如何緩解相對貧困缺乏關注。四是建議根據多維指標構建相對貧困的識別辦法。王小林等基于多維相對貧困標準概念，提出了構建多維相對貧困指數。B24這一思路在識別貧困人口的致貧原因和貧困程度方面更加合理，但存在轉制成本高、基層操作難度大等難題。

綜上所述，調整2020年后貧困標準以適應我國相對貧困治理的需要，已經成為學術界的共識。基于貧困理論演變規律和國內外實踐，學術界提出了調整2020年后貧困標準的多種富有啟發性的方案。但是，每一類方案對其背后的內在邏輯都缺乏深入分析。盡管人均GDP等指標體現了我國屬于中上等收入國家的現狀，但我們不能為了國際接軌而接軌。照搬發達國家的相對貧困理念和國際上更高水平的貧困標準，并不利于正確理解調整我國2020年后貧困標準的目的。貧困標準的調整思路取決于我們需要用新的貧困標準去識別哪些是貧困人口、是什么樣的貧困以及如何采取緩貧措施。貧困標準的調整思路與后續的貧困治理措施具有內在的關聯性，共同構成了貧困治理的實踐體系。因此，調整2020年后貧困標準應立足于我國現階段的貧困現狀，進而明確貧困標準調整的邏輯與路徑。

三、現階段我國貧困狀況的主要特征

受二元體制影響，我國城鄉在發展條件和基本公共服務水平等方面差距較大，這也導致城鄉貧困問題的特征有所不同。由于精準扶貧使得農村由絕對貧困治理向相對貧困治理加速轉型，城鄉的相對貧困特征也有一些共性。認識現階段我國貧困狀況，需要全面理解城鄉貧困狀況的共性與差異。

1.農村貧困狀況的主要特征

精準扶貧極大地改善了農村發展面貌，不僅基本解決了農村區域性整體貧困問題，也使絕大多數貧困戶擺脫了絕對貧困。然而，這并不意味著農村、農民沒有貧困問題。農村、農民的貧困問題依然是2020年后貧困治理的重要內容。

（1）絕對貧困脫貧成效不夠穩固。一方面，現階段脫貧戶增收穩定性不強。扶貧產業是實現貧困戶增收的重要基礎，因其大多處于培育期，參與市場競爭的能力不足，經營和增收的波動性很大。目前，國內外經濟下行壓力加大，加之新冠肺炎疫情的不利影響，脫貧戶通過轉移就業增收的不穩定性增大。另一方面，低收入脫貧戶因病致貧返貧風險依然很高。2019年我國醫保扶貧綜合保障政策惠及貧困人口達2億人次B25，但仍有數量龐大的農民需要參保資助和醫療救助，疾病始終是導致脫貧戶返貧的重大潛在風險。在已脫貧人口中有近200萬人存在返貧的風險，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風險。B26脫貧戶增收的不穩定性和返貧的高風險性，決定了未來一段時間內應將鞏固脫貧成效擺在農村貧困治理的突出位置。

（2）支出型貧困問題逐步明顯。因市場化程度長期偏低，農村貧困戶增收渠道十分單一，貧困問題體現為低收入與低消費并存的狀態。精準扶貧實現了貧困戶收入結構多元化，使貧困戶的收入水平逐步提高。據統計，三分之二以上的貧困人口主要靠外出務工和產業脫貧，全國建檔立卡貧困戶人均純收入由2015年的3416元增至2019年的9808元。B27隨著溫飽問題的解決，脫貧戶追求美好生活的期望也逐步提高。這些期望包括改善健康狀況、提高受教育水平、增加財富積累、改善居住條件，等等。生活需求的升級會帶來消費的升級。也正是在這一過程中，脫貧戶面臨的支出型貧困問題逐步明顯。一方面，醫療、教育、住房等方面的大額消費會給脫困戶帶來更大的經濟負擔（如債務、壓縮消費等）和心理負擔。另一方面，脫貧戶因社會資本薄弱和地理位置劣勢，在進行上述消費時面臨更高的經濟和時間成本。因此，相較于以往對收入不足的高度關注，緩解支出型貧困應成為解決農村貧困問題的新的發力點。

（3）農村居民收入差距依然較大。為提高貧困戶收入，各地采取了包括特色種植養殖、土地流轉與入股、轉移就業、“扶貧車間”與“衛星工廠”、公益性崗位（如生態護林員、邊境護邊員）等的多元增收措施。一方面，脫貧戶收入結構趨向多元化。另一方面，脫貧戶收入水平差距和收入結構差異逐步擴大。農村內部不斷拉大的收入差距會導致農村內部的相對貧困呈現持續拉大態勢，需要引起警惕。B28具體來看，一些脫貧戶主要依賴轉移就業收入，轉入地和崗位類型的差異擴大了其收入水平差距。同時，轉移就業造成貧困戶建房滯緩、適齡學生輟學現象加劇、老人健康風險增加等問題。B29一些脫貧戶通過參加專業合作社增加收入，但與合作社利益聯結方式的不同導致其增收效應差異明顯。B30加之經營能力和產業規模差異，脫貧戶經營性收入差異也十分顯著。如不加以積極干預，脫貧戶收入水平差距和收入結構差異將使得農村收入和財富差距加劇。

2.城市貧困狀況的主要特征

與農村貧困相比，學術界對城市貧困的關注較為不足，但城市貧困問題不容忽視。長期以來，得益于較為完善的社會救助制度，城市絕對貧困問題得到了較好的解決，享受城市最低生活保障的戶數和人數近年來均連年下降。截至2019年4季度，城市低保對象降至525萬戶860.5萬人。B31然而，在城鎮化加速、靈活就業人數增多、生活成本增高等因素的綜合影響下，城市相對貧困問題十分嚴重，已經對完善城市貧困人口識別和幫扶措施提出了迫切要求。

（1）支出型貧困問題十分突出。城市支出型貧困主要表現為城市居民因在教育、醫療、養老、住（租）房等方面的大額支出而陷入貧困的情況。2019年我國居民消費結構中，居住、教育文化娛樂、醫療保健的占比分別為23.4%、11.7%和8.8%。B32這其中還未包括養老護理服務消費支出和嬰幼兒保育照料支出。在高房價、快速人口老齡化和全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策的背景下，城市居民的非食品類消費占比應當更高。在消費結構變化的同時，生活的脆弱性加大了城市中低收入家庭陷入支出型貧困的風險。城市居民家庭的貧困脆弱性在戶主年齡、就業狀態等維度呈現一定的特征分布，有將近一半的城市居民家庭屬于貧困脆弱性家庭。B33有兩個問題將使城市居民支出型貧困問題進一步嚴重。一是城市就業形態趨向非正規化和靈活性就業。西南財經大學中國家庭金融調查中心調查發現，我國靈活就業人口已超過1.8億人，約占城鎮就業總人口的40%。傳統就業崗位減少趨勢已不可逆轉。第四次全國經濟普查數據顯示，2018年年末，我國工業從業人數為1.15億人，比2013年年末下降了17.9%。B34在就業優先導向下，鼓勵新業態靈活就業已成為應對經濟下行壓力增大的現實選擇。新業態靈活就業人員具備勞動關系、勞動時間、勞動內容均很靈活等特點，就業狀態的不穩定性不僅會強化收入的波動性，也制約了他們獲得有效的就業權益保障。中國勞動和社會保障科學研究院2018年的一項調查顯示，新業態靈活就業人員參加職工醫保的僅占6%，參加居民醫保的占比為35.7%。B35從國內外研究來看，工作貧困人口與非正規就業人口高度相關，高度重合。近年來，經濟增長持續減速在一定程度上擴大了工作貧困人口的規模。B36二是城市居民負債率高壓制了消費能力。2019年中國人民銀行對全國3萬余戶城鎮居民家庭的調查表明，居民家庭金融資產負債率較高，存在一定流動性風險;部分低資產家庭資不抵債，中青年群體債務風險較高;剛需型房貸家庭債務風險突出。B37高負債風險與低流動性并存，削弱了城市居民的消費能力。在面對教育、住（租）房、醫療、養老等剛需型消費需求時，低收入群體和靈活就業人員往往缺乏充裕且穩定的收入。他們也因為缺乏充足的社會保障等風險分攤機制而極易出現支出型貧困問題。

（2）城市流動人口貧困問題突出。農民工是我國城市流動人口的重要組成部分。2019年，農民工總量超2.9億人，其中外出農民工超1.7億人。B38除少數人在流動中實現了身份和工作狀態的轉型外，絕大多數農民工依然主要從事基礎設施建設等行業。B39在向城市進行居住式流動和就業式流動的過程中，因勞動技能、社會資本、文化心理等方面的差異，包括農民工在內的城市流動人口很容易陷入貧困。這一群體容易處于就業不穩定、住房條件惡劣、就業保障缺乏等狀態。B40然而，因工作地和戶籍所在地相分離，他們在城市遭遇貧困時往往只能回戶籍所在地申請社會救助。城市流動人口無法獲得流入地的貧困救助是統籌城鄉貧困治理需要攻克的難點。而且，未來將有更多有勞動能力的脫貧人口進入城鎮地區就業，這也形成了統籌城鄉貧困治理的必要性。大量農村人口向城市聚集后會成為城市貧困的潛在對象，城市貧困的這一新特征應當引起重視。B41對于城市流動人口貧困的治理，一方面要鼓勵流動人口返鄉就業;另一方面，對繼續留在城市的流動人口提供技能培訓和貧困救助，降低流動人口看病就醫、子女教育等生活成本。B42

3.城鄉貧困狀況對未來貧困治理的現實要求

現階段城鄉貧困狀況在特征上既有差異，也有共性。差異表現為農村的發展條件依然薄弱，絕對貧困脫貧成效有待穩固，西部一些深度貧困地區的脫貧難度依然較大。城市的基本公共服務水平較高，但流動人口容易被排除在城市社會救助體系之外。共性則表現為城鄉居民非食品類支出占比上升，支出型貧困風險增大。這表明，2020年后我國貧困治理要緊扣鞏固脫貧攻堅成效和緩解城鄉居民支出型貧困兩大任務，以縮小城鄉居民內部和城鄉居民之間的收入差距，改善其公共服務享有程度的不平等狀況。

（1）鞏固農村脫貧攻堅成效的現實要求。在我國決勝脫貧攻堅之后的一段時間內，農村貧困治理并不意味著可以“另起爐灶”，而應繼續鞏固脫貧攻堅成效。一方面，農村扶貧產業的利益聯結機制尚不健全，帶動穩定增收的能力較弱。另一方面，基層醫療、教育等基本公共服務質量不高。此外，我國目前有947萬易地搬遷的幫扶人口，他們在新環境下“穩得住、能致富”的問題亟待解決。因此，“十四五”時期，鞏固和拓展脫貧攻堅成果是開啟治理相對貧困的前提和基礎。B432020年后，要重點轉向防范“三區三州”等深度貧困地區返貧，幫助脫貧戶形成可持續生計。B44

（2）緩解城鄉居民支出型貧困的現實要求。緩解城鄉居民支出型貧困，既要做好“增收”，也應加強“減支”方面的貧困治理措施。因此，要充分發揮社會保障的綜合援助、風險分攤和收入再分配功能，依托社會救助體系提高貧困治理質量。具體而言，要統籌城鄉社會保障制度改革，優化城鄉社會救助對象識別和救助辦法，為城鄉居民在遭遇支出型貧困時提供合適的社會保險和社會救助。B45面臨相對貧困這一全新扶貧時代，扶貧工作需要將事后救助政策與農村養老、醫療、最低生活保障等政策結合起來，降低農民的脆弱性和社會風險，消除貧困誘發因素，從根本上解決貧困問題。B46因此，緩解城鄉居民支出型貧困，應將社會保障制度擺在更重要的位置。

既滿足鞏固脫貧成效的需要，又能充分發揮社會保障緩解支出型貧困的功能，是2020年后調整貧困標準必須面對的兩大任務。我們在我國貧困標準“向外看齊”的問題上要保持理性。不能為了國際接軌或學術比較研究的便利而單純地將國內貧困標準向主要發達國家看齊。相反，將具有中國特色的精準扶貧理念和實踐進行國際化介紹，才是講好中國貧困治理故事的根本舉措。上述分析表明，應從國內實踐找答案，思考低保標準與國家貧困標準的整合問題。“要統籌協調農村扶貧標準和農村低保標準，按照國家扶貧標準綜合確定各地農村低保的最低指導標準，低保標準低的地區要逐步提高到國家扶貧標準，實現‘兩線合一，發揮低保線兜底作用。”B47習近平總書記的這一論述為整合國內兩種貧困人口識別辦法提供了指導。在統籌推進城鄉貧困治理的背景下，還應看到城市尚無貧困標準而僅有低保標準的實際情況。因此，在“兩線合一”原則的基礎上，國家貧困標準和農村低保標準到底誰向誰看齊，才既有利于鞏固脫貧成效，又有利于統籌緩解城鄉居民支出型貧困，對這一問題的回答構成了我國調整2020年后貧困標準的內在邏輯。

四、用“兩線合一”理念調整貧困標準的可行性

堅持“兩線合一”理念調整2020年后貧困標準，就有必要對現行貧困標準和城鄉低保標準的變動趨勢進行比較。

1.國家貧困標準與低保標準變動趨勢比較

國家貧困標準和低保標準由不同機構確立，并在調整理念上各有側重。具體而言，國家貧困標準由國務院扶貧辦確定，并每年結合宏觀經濟發展水平、通貨膨脹率和農村生活水平等因素進行調整B48，體現了全國一致性。城鄉最低生活保障標準則由縣級以上地方政府依據財政能力狀況采取包括市場菜籃子法、恩格爾系數法、實際收入或最低工資比例法等在內的多種方法制定，標準的調整也主要參照某類群體或生活必需品的消費價格指數。B49因此，城鄉最低生活保障標準具有顯著的地方性。近年來，隨著標準的較快提升，農村低保平均標準超過國家貧困標準的省份越來越多。2015年，我國尚有16個省份農村低保平均標準低于國家貧困標準，其中大部分為西部地區省份。2016年，上述16個省份減至3個，分別為甘肅、云南和西藏，且標準差距明顯縮小。2017年至今，全國31個省份的農村低保平均標準均高于國家貧困標準。

從2015至2019年的年均增長率來看，全國有29個省份農村低保平均標準年均增長率高于國家貧困標準年均增長率。其中，云南（16.8%）、新疆（16.8%）、西藏（16.6%）、廣西（15.0%）、貴州（13.9%）的農村低保平均標準年均增長率高出國家貧困標準（7.0%）1倍之多。除內蒙古（10.7%）外，民族八省區中的其他7個省份農村低保平均標準年均增長率，均高于國家貧困標準和貧困地區農村居民人均可支配收入年均增長率（10.9%）（見圖1）。對比城鄉發現，各省農村低保平均標準年均增長率普遍高于城市。不過也有例外情況。一是北京、上海已經統一了全市城鄉低保標準;二是寧夏的城市低保平均標準年均增長率略高于農村。上述指標表明，我國農村低保標準近年實現了快速增長。

假定2020年及之后幾年上述指標年均增長率保持現有水平，那么城鄉低保標準將進一步拉開與國家貧困標準的差距。因此，單就數值而言，未來采用低保標準作為國家貧困標準，同樣可以實現遠超國際赤貧標準（1.9美元/天）的目標。實際上城鄉低保標準經多次大幅調整，具有了更多相對貧困標準的內涵。B50當然，如果采取現行國家貧困標準更大幅度增長的策略，也可在短時間內實現遠超國際赤貧標準的目標。但這樣會有兩個現實問題無法解決：一是低保標準與國家貧困標準繼續并行。現行國家貧困標準既不適應未來城鄉支出型貧困的緩解，也不適應統籌治理城鄉相對貧困的現實需要。二是現行國家貧困標準無法識別城市貧困人口。相反，低保標準更適應從城鄉統籌角度對相對貧困的治理。那么，用低保標準作為2020年后貧困標準是否具有現實可行性，這是本文回答的核心問題。

2.用低保標準作為貧困標準的可行性

（1）滿足鞏固脫貧攻堅成效的現實需要。剩余建檔立卡貧困人口中，老年人、患病者、殘疾人的比例達到45.7%。B51因此，2020年后鞏固脫貧攻堅成效依然離不開農村低保的兜底幫扶。此外，用低保標準作為貧困標準，并不對鞏固精準扶貧脫貧攻堅成效產生制約。鞏固脫貧攻堅成效的著力點應當是，提升脫貧人口利用扶貧設施和公共服務的效率，鞏固他們利用公共服務和穩定增收的能力。在鞏固期，提升脫貧人口穩定增收能力要比提升收入水平更重要。因此，鞏固脫貧成效是瞄準已脫貧村和脫貧人口，鞏固對象的識別較少依賴貧困標準。而農村低保標準轉型為貧困標準后，可作為識別返貧人口的標準，并根據該標準與返貧人口貧困的原因提供相應的社會救助。

（2）與支出型貧困治理措施的銜接成本較低。低保制度和專項救助同屬社會救助體系，二者在銜接上具有體制機制優勢。在低保標準作為貧困標準的基礎上，可采用階梯式多層次的方法劃定貧困標準的不同比例，對處于不同貧困標準比例區間的貧困對象提供精準化專項救助。低保制度與專項救助的順暢銜接，將以較低的制度轉軌成本緩解支出型貧困。但低保制度在實際操作中的“待遇捆綁”問題B52廣受詬病，救助項目疊加在低保制度之上，既造成了低保制度功能異化，更造成了享受低保對象與低保標準之上的邊緣人群之間的收入鴻溝。B53因此，在低保標準轉型為貧困標準后，需要在其與專項救助有序銜接的同時進行必要的配套改革。

（3）整合城鄉貧困標準且兼顧地區差異性。目前，我國低保標準既有城鄉之分，也有地區差異。這一方面符合階段化、差異化解決貧困問題的現實需要。隨著城鄉貧困轉向支出型貧困為主，不同地區貧困人口應對具體支出型貧困的成本是有差異的。因此，支出型貧困的救助措施和待遇確定應充分考慮地方性因素，如當地物價水平、消費水平、財政能力等。而低保標準的制定與調整方法具備了綜合考慮地方性因素的制度優勢。另一方面，城鄉低保標準容易實現城鄉統一，符合統籌城鄉貧困治理的要求，且多地已經積累了成熟的實踐經驗。2015年，上海和北京先后全面完成城鄉低保標準的統一并軌。隨后，浙江、福建、廣東、山東等在全省或下轄市縣區層級實現了城鄉低保標準的統一。

（4）符合國際公認的發展型社會政策理念。20世紀90年代，具有“包容性”“投資性”和“積極性”特征的發展型社會政策在西方福利國家興起，并逐漸成為與風險社會相匹配的社會政策范式。B54在此理念下，社會福利并非單純性消費，而能促進政策對象提升健康、技能、教育等各類人力資本。因此，為貧困人口提供教育提升、健康修復、社會工作服務等，符合“能力貧困”理念對貧困治理措施的要求，能促成社會福利與社會擴大再生產的良性循環。將低保標準作為2020年后貧困標準，并在此基礎上推動城鄉社會救助制度改革，提升支出型貧困的救助質量，將更有利于縮小城鄉貧困群體與其他群體之間的收入差距和基本公共服務差距。左停也建議，在2020年打贏脫貧攻堅戰之后，應大力提倡“發展型社會救助”。B55推進國家貧困標準和農村低保標準“兩線合一”，是完善我國貧困治理政策體系的基礎性舉措。為適應城鄉融合發展要求和城鄉居民支出型貧困日益突出的趨勢，用低保標準作為貧困標準，能夠以較低的制度轉軌成本實現對城鄉相對貧困人口的統一識別，并提供更加公平、精準的社會救助措施。而要順利完成這一任務，還需解決一些關鍵問題并推動相關配套改革。

五、用低保標準作為貧困標準的具體思路與建議

實現低保標準向貧困標準的轉型，還需要解決以下主要問題：一是2020年后是否還需要國家統一的貧困標準，二是誰來制定新的貧困標準，三是城鄉貧困標準如何整合，四是如何識別城鄉相對貧困人口并提供救助。這里將探索性地予以回答。

1.國家貧困標準與各地貧困標準的關系處理

用低保標準作為貧困標準，首先要解決的問題是2020年后要不要發布統一的國家貧困標準。現行低保標準是由各級地方政府自行制定的。如果按照既定辦法，我國將出現多個地方貧困標準。這符合我國地區發展差距大、生活成本差異大等國情。但考慮到社會救助制度財政責任的央地共擔和全國區域間貧困標準的相對公平，應由中央層面設立一條指導性貧困標準。其目的在于指導地方政府不能制定過低或過高的貧困標準，避免“責任逃避”和“福利競賽”。各級地方政府依據國家指導性貧困標準確立地方貧困標準。國家在統籌區域協調發展中有計劃地提高地方貧困標準的一體化水平。建議到2025年，我國實現地方貧困標準全省一體化;到2030年，省級貧困標準實現更大范圍的區域一體化，以滿足貧困治理的公平性和勞動力在全國的順暢流動。

2.新貧困標準制定機構的確定

依上所述，國家指導性貧困標準由誰來制定和調整是一項關鍵性的改革措施。鑒于現行低保標準由民政部門會同財政、統計、物價、人社等部門制定，建議在繼續發揮國務院扶貧開發領導小組貧困治理體制機制優勢的基礎上，由其和民政部共同牽頭，在發改委、財政部、統計局、人社部、醫保局、衛健委、教育部、農業農村部、住建部、應急管理部等共同參與的情況下制定國家指導性貧困標準。地方政府依照上述體制機制制定地方貧困標準。貧困標準的調整應綜合考慮地區差異、物價指數、不同類型家庭和不同群體消費特征等多方面因素，每年進行動態調整。

3.城鄉貧困標準的整合方式

城鄉貧困標準的整合以現行城鄉最低生活保障標準一體化實踐經驗為基礎，分步驟完成。在第一階段應率先在全國區縣層面實現城鄉低保標準統一，與鄉村振興戰略規劃相銜接。在第二階段推進地市層面城鄉低保標準統一。在第三階段實現全國各省內部城鄉低保標準統一。對于北京、上海等已經全面實現社會救助制度城鄉統籌的地區，可將城鄉貧困標準整合的工作重心放在構建更加完善的階梯式多層次救助體系上，為精準識別和救助支出型貧困人口提供實踐經驗。

4.相對貧困人口的識別與救助

低保標準成為貧困標準后，更重要的是實現對支出型貧困人口的識別與救助。我國當前基層將家庭結構、自然災害等非收入因素納入農村低保戶識別過程，實際上體現了多維貧困識別理念，提高了瞄準率。B56因此，本文建議基于低保標準劃定階梯式多層次貧困標準比例，并對各類貧困對象給予差異化救助（見表1）。具體而言，對于重度殘疾人、貧困老年人、孤兒等完全無勞動能力和無收入來源的絕對貧困人員，給予基本生活保障B57和必要的專項救助。相對貧困對象可按階梯式多層次思路劃分為三類。第一類是家庭人均可支配收入介于貧困標準的1—1.3倍之間的人員。這部分對象主要包括返貧風險高的脫貧戶和低收入貧困戶，其中醫療災難性支出對其影響很大。建議按照專項救助標準待遇的75%給予救助。第二類是家庭人均可支配收入介于貧困標準的1.3—1.5倍之間的人員。這部分對象主要包括低收入貧困戶和臨時遭災的中等收入戶，建議按照專項救助標準待遇的50%給予救助。第三類是家庭人均可支配收入介于貧困標準的1.5—1.75倍之間的人員。這部分對象主要包括遭遇重大疾病或罕見病等的中等收入戶，可按照專項救助標準待遇的25%給予救助。為體現公平性，救助待遇的具體比例可依實際情況調整，但應堅持貧困標準比例累升和對應救助待遇累降相結合的原則。上述設想可以將城鄉中等收入及以下遭遇支出型貧困的對象和絕對貧困對象納入統一的社會救助體系，實現救助對象多維性和救助待遇多層次性。

5.其他相關配套改革

其他相關的配套改革主要包括如下幾個方面：一是在“十四五”時期推進社會救助制度改革。要適應社會主要矛盾和城鄉貧困特征變化，轉變社會救助理念。一方面，基于最低生活保障待遇的體面性特征，可將最低生活保障改稱為“基本生活保障”。另一方面，強化專項救助中政府責任的適度性，不能大包大攬。同時，加快城鄉社會救助制度一體化的改革步伐。二是利用大數據、云計算等做好城鄉貧困標準整合的基礎性工作，提高業務監管和經辦工作效率，為貧困標準更高層次的整合打下堅實基礎。三是完善城鄉居民家庭生活狀況調查機制，重點加強和優化對中低收入家庭的收入水平、收入結構、消費水平的動態監測和評估，提高貧困標準和救助待遇的精準性。

六、結語

2020年是我國決勝脫貧攻堅和決勝全面建成小康社會的收官之年，也是建立解決相對貧困問題長效機制的關鍵準備期。當前，明確2020年后貧困標準的調整思路，是順利推進下一階段相對貧困治理的基礎工作。國內外貧困理論演變與反貧困實踐表明，貧困標準的調整不在于單純的數值高低，而取決于如何看待貧困、將哪些人定義為貧困人口以及以何種措施治理貧困。在消除絕對貧困之后，緩解城鄉居民支出型貧困是我國相對貧困治理的重點。而支出型貧困的緩解更需要發揮社會保障制度的作用。建設社會保障體系是2020年后我國反貧困戰略的核心內容。B58因此，按照習近平總書記提出的“兩線合一”指導原則，推動低保標準轉型為貧困標準更具現實意義。這不僅可以化解國內兩個貧困識別辦法并存卻無法統籌識別城鄉貧困人口的尷尬局面，也可以破解現行低保制度“待遇捆綁”和瞄準率低的難題，實現救助對象多維性和救助待遇多層次性。總體而言，這一思路符合多維貧困理論和發展型社會政策的貧困治理理念，可以以較低的成本完成2020年后貧困標準調整，且比單純“向外看齊”更能體現貧困治理的中國特色和實踐的自主性。

注釋

①B43張琦、孔梅：《“十四五”時期我國的減貧目標及戰略重點》，《改革》2019年第11期。

②B26B27B51習近平：《在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/06/c_1125674682.htm，2020年3月6日。

③《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019年11月5日。

④江治強：《全面建成小康社會后相對貧困及其治理》，《中國黨政干部論壇》2020年第1期。

⑤⑩李小云：《全面建成小康社會后貧困治理進入新階段》，《中國黨政干部論壇》2020年第2期。

⑥B44黃征學等：《中國長期減貧，路在何方？——2020年脫貧攻堅完成后的減貧戰略前瞻》，《中國農村經濟》2019年第9期。

⑦B20魏后凱：《2020年后中國減貧的新戰略》，《中州學刊》2018年第9期。

⑧牟秋菊：《“后2020”關于緩解我國農村相對貧困的思考》，《農業經濟》2020年第2期。

⑨B23汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問題初探》，《河海大學學報》（哲學社會科學版）2018年第2期。

B11B45王立劍、代秀亮：《2020年后我國農村貧困治理：新形勢、新挑戰、新戰略、新模式》，《社會政策研究》2018年第4期。

B12李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國家行政學院學報》2018年第1期。

B13葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對貧困到緩解相對貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰略》，《改革》2019年第12期。

B14邢成舉、李小云：《相對貧困與新時代貧困治理機制的構建》，《改革》2019年第12期。

B15凌經球：《鄉村振興戰略背景下中國貧困治理戰略轉型探析》，《中央民族大學學報》（哲學社會科學版）2019年第3期。

B16孫久文、夏添：《中國扶貧戰略與2020年后相對貧困線劃定——基于理論、政策和數據的分析》，《中國農村經濟》2019年第10期。

B17B28B41B46沈揚揚、李實：《如何確定相對貧困標準？——兼論“城鄉統籌”相對貧困的可行方案》，《華南師范大學學報》（社會科學版）2020年第2期。

B18B24王小林、馮賀霞：《2020年后中國多維相對貧困標準：國際經驗與政策取向》，《中國農村經濟》2020年第3期。

B19周紹杰等：《中國2020年后扶貧新戰略——扶貧成就、主要目標、總體思路與政策建議》，《中國行政管理》2019年第11期。

B21汪晨等：《中國減貧戰略轉型及其面臨的挑戰》，《中國工業經濟》2020年第1期。

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B39薛彩霞等：《中國城市流動人口時空特征及影響因素》，《地域研究與開發》2020年第2期。

B40謝建社等：《城市流動人口家庭生存狀況及其社會救助政策探究——基于廣州市的調查》，《城市觀察》2015年第2期。

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B47中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社，2017年，第221—222頁。

B48B56朱夢冰、李實：《精準扶貧重在精準識別貧困人口——農村低保政策的瞄準效果分析》，《中國社會科學》2017年第9期。

B49楊立雄、胡姝：《中國農村貧困線研究》，中國經濟出版社，2013年，第49—54頁。

B50李衛東：《從解決絕對貧困到解決相對貧困》，《中國民政》2019年第23期。

B52“待遇捆綁”問題即指低保對象享受低保之后可以自動獲得其他專項救助。而不屬于低保對象但遭遇醫療、教育、住房等支出型貧困的低收入對象不是低保對象，因而無法享受專項救助。

B53鄭功成：《中國社會救助制度的合理定位與改革取向》，《國家行政學院學報》2015年第4期。

B54王磊：《從福利國家到社會投資國家：發展型社會政策生成機理及其運行邏輯》，《東岳論叢》2020年第3期。

B55左停：《反貧困的政策重點與發展型社會救助》，《改革》2016年第8期。

B57此處未使用最低生活保障，是考慮到“十四五”時期我國最低生活保障可以轉型為基本生活保障，使保障對象生活得更有尊嚴。

B58陳志鋼等：《中國扶貧現狀與演進以及2020年后的扶貧愿景和戰略重點》，《中國農村經濟》2019年第1期。

責任編輯：海 玉