我國自貿區之負面清單制度發展研究

王子康 華北理工大學

高嘉翊 華北理工大學

畢藝格 吉林財經大學

一、我國自貿區負面清單實踐分析

（一）我國自貿區負面清單制度之特點

1.立法主體的層級不斷提高。我國自貿區外資準入負面清單之立法主體經歷了從一開始的地方級政府（上海市政府）到中央一級政府再到中央部委的變化。究其原因，無非在于隨著我國自貿區數量逐漸增加，倘若仍再授權各個地方政府掌握其自貿區負面清單的立法權，將會導致我國在自貿區的負面清單制度難以統一，無法完成為在全國范圍內推行外資準入負面清單制度發揮先試先行作用的任務。

2.對外商投資的開放程度逐步增大。

表1 國務院負面清單中載明的禁止和限制外資準入條款數量

從上表可以明顯地看到，國務院對外資的限制和禁止條款在逐年減少，從2015年的119個條款縮減到2019年的僅37個條款。上述結果的原因便在于，隨著我國綜合國力的提升以及民族產業的崛起，國內經濟發展水平以及實施負面清單制度的相關配套措施也得到了較大的提高，與發達國家的差距在逐步縮小，使得我國已有足夠的資本和制度經驗來管理外資。

（二）負面清單制度實踐對我國產生的積極作用

1.促進了市場機制更好地發揮作用。在外資準入負面清單制度落實后，進入我國的市場主體均是按照市場規則進行公平競爭，對我國的投資更多地是基于對我國明文的法律法規以及現有的市場運作機制所作出的獨立和可預見的判斷，而遠非以往的主要跟著政府的鼓勵或優惠政策走。我國政府在這其中則主要作為一個市場監管者，一旦出現違反了市場規則的市場主體，就出手予以治理，從而更好地處理了政府與市場“兩只手”的關系，既使市場在資源配置中起決定性作用，也能更好發揮政府作用。

2.促進了我國更好地吸引外資。自貿區在外資準入階段適用負面清單體現了我國對外商投資者更為開放的態度，適應了國際經濟發展潮流。數據顯示，截止2017年9月12日，上海自貿區四年來新設外資企業8481家，實到外資167多億美元，是上海自貿區成立前20年總和的兩倍還多。與此同時，與“一帶一路”沿線國家加強投資合作也是自貿區的發展戰略，截至2017年6月，已有52個“一帶一路”沿線國家在自貿區內投資，占“一帶一路”國家總數的80%。投資企業3012個，實到外資115.83億美元。這一系列的成果均表明，我國的負面清單制度對我國引入外資有著不可磨滅的積極作用。

（三）自貿區負面清單制度的不足

1.動態監管機制尚未建成。我國自貿區以備案制替代審批制成為外資準入的監管模式，但是備案制的建立同時也使得外資進入我國門檻降低，從而導致了一些冠以投資為名但實則實施經濟詐騙行為甚至尋租的“外資企業”更大可能地逃脫政府的監管。然而，我國尚未完全建立起完善的事中和事后的監管機制，難以保證外資在進入我國市場后對我國安全及發展不構成威脅。

2.負面清單的部分內容表述較模糊。首先，對某些事項僅是簡單陳列，而未對其限制措施作出具體規定。例如《2019 自貿區負面清單》的制藥業中，只寫明了“衛星電視廣播地面接收設施及關鍵件生產”，但未載明對該領域采取何種限制措施；[1]其次，對“須由中方控股”的表述較模糊，如“核電站的建設、經營須由中方控股”、“文藝表演團體須由中方控股”，但所謂中方控股究竟是中方相對控股還是絕對股或者是二者皆可，以及相關的股份占比規定并不明確。

3.信息公開程度較低。盡管目前我國各個自貿區都有自己的官方網站，但各個自貿區在對各自的相關政策信息公開方面還不夠完善，存在平臺信息更新進度緩慢、分類不夠明確等問題。目前，我國關于自貿區的法律、法規、決定、通知等內容數目較多，而負面清單僅是這些內容的冰山一角，再加上許多規定未得到很好地公開，自然使得投資者難以預見其投資效益及不利后果。

二、完善我國自貿區負面清單制度的建議

（一）健全事中事后監管機制

在具體完善這一機制方面，筆者認為應當從兩個角度入手。一是要建立起全國自貿區統一的市場監管體制，清理妨礙國內市場主體公平競爭的各種做法；二是要聯合政府各部門信息，建立起質檢、海事、檢驗檢疫、海關、稅務、外匯、工商、金融等各部門的信息共享平臺，[2]加強各部門的合作，構建起統一、高效的監管機制。

（二）進一步明確表達負面清單制度的相關措施

我國現行的負面清單的部分內容仍不夠明確，有必要在負面清單制度實踐的過程中所總結出的問題較多的條款予以進一步明確，避免給外商投資者帶來諸多疑惑。再者，對于細化負面清單中的有關內容，筆者在上文提及了現行負面清單中存在著未具體規定限制或禁止措施條款，以及部分條款中雖有“須由中方控股”等簡單表達，但又沒有具體解釋控股的比例等條件。因此有必要在今后的修改過程中補充具體的條件，如補充具體的股比、高管要求等。

（三）完善信息公開制度

政府在落實信息公開制度時應當首先注意信息披露的及時性，從而降低外商投資者因信息了解不及時而帶來的不必要的損失；其次，應當擴大信息發布的通道，除了在其官方網站公布外，也可以嘗試在微信、抖音、微博、今日頭條等使用人數較多易于被公眾察覺，且更加方便的渠道進行信息公開；最后，在公開信息時也應當將信息按類劃分，方便人們檢索。