PPP模式下地方政府債務風險與化解對策研究

李雨營

（華僑大學工商管理學院 福建泉州 362021）

一、PPP模式廣泛興起后我國地方政府債務現狀

2104年國務院發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）將地方債券作為地方政府唯一的融資渠道，并設定了三年置換期讓地方政府通過發行置換債置換以非債券形式存在的債務，自此，以債券形式存在的顯性債務逐年增加。

財政部數據顯示，截至2019年末，我國地方政府的債務存量為21.3萬億元，其中政府債券21.12萬億元，占債券余額的比例高達99%，剩余的0.18萬億元則為非政府債券形成的存量政府債務。2014—2019年六年時間里，我國地方政府債務余額從15.4萬億元增加到21.3萬億元，增長幅度達到了38.3%。從圖1和表1可以看出，2014年PPP模式興起后，我國專項債券的發行數量有所增加，一般債券有所減少，且政府債券余額和環比增長速度均呈現出穩步增長的態勢。但是目前，我國地方政府性債務存量始終未超過債券限額，仍在全國人大批準的限額之內，地方政府債務風險總體可控。

除了公開發行的地方政府債券，我國政府的債務總額還包括非債券形式存在的融資平臺等顯性債務和隱性債務，對于這部分數據，尚沒有完整的官方數據統計，隱性債務仍缺乏統一的認定標準，因此測算難度較大，只能參考各研究機構的估算數據。據國際貨幣資金組織估算，2014—2016年間我國隱性債務規模分別為8.8萬億元、14.1萬億元、19.1萬億元；2017年，國際清算銀行、申萬宏源、海通證券三家機構給出的隱性債務規模估算值分別為8.9萬億元、43萬億元、32萬億元，平均值近28萬億元；綜合資金來源和舉債主體角度進行測算，我國2018年隱性債務規模約為37萬億元，2019年隱性負債壓力超40萬億元。從統計數據來看，近年來隱性債務規模已經遠遠超過顯性債務，且有逐年增長的趨勢，政府債務壓力較大，償債風險較高。

圖1 2014—2019年我國地方政府債務余額規模增長情況

表1 2017—2019年地方政府債券發行金額、限額、余額統計表

二、PPP模式緩解了地方政府債務壓力嗎？

在PPP模式被廣泛推行之前，審計署對于地方政府性債務一共開展了三次審計工作。審計結果顯示，截至2010年末，全國政府性債務余額10.72萬億元，融資平臺為主的債務占比高達46.38%；2012年底，融資平臺公司的債務余額增長了22.5%，總體債務余額增長至13.33萬億元；截至2013年6月底，全國政府性債務總額17.89萬億元。

（一）關于PPP項目的債務風險

2014年PPP項目出臺以來，從官方公布的數據來看，顯性債務雖然有增長趨勢，但是增速相對緩慢，且始終未超過人大批準限額，債務風險總體可控。反觀隱性負債，較PPP模式興起之前，2014年以來的年均增速達到了36.5%，存量債務迅速增加，顯性負債與隱性負債之間的差額越來越大，隱性負債激增導致的債務風險顯著增加。

圖2 地方政府顯性債務與隱性債務存量對比

總體而言，PPP模式下除了合同中明確規定的負有償還責任的顯性債務以外，其他或有債務或是隱性債務均難以在項目前期反映出來，隱蔽性極高，PPP項目不僅沒有減輕地方政府支出責任，反而增加了地方政府隱性負債壓力，具體而言，其帶來的債務風險主要表現在以下方面：（1）規模風險。PPP模式覆蓋面積廣泛，全國31個省份均有PPP項目在庫運行，很多經濟效益不佳的省份試圖通過引入PPP模式來激發社會資本活力，減輕政府方壓力。但由于我國PPP模式起步較晚，經驗不夠豐富，保障機制尚不成熟，因此在實踐過程中，收益風險分配難以均衡，這也導致多數PPP項目以失敗告終。很多PPP項目在合同中將政府方回購作為兜底條款，政府存量債務不斷累積，如此反復，債務風險陡然增加，（2）結構風險。地方政府的債務結構由直接顯性、直接隱性、間接顯性、間接隱性四種類別構成。直接顯性債務納入財政預算，支出相對透明可控。如果隱性債務和間接債務在總規模中占比上升，將加大債務風險的不確定性。而異化的PPP項目造成地方政府債務隱蔽性更強，難以估算。（3）效率風險。PPP項目與公眾利益密切關聯，本身就帶有很強的公益性，對于注重經濟收益的社會資本方來說吸引力大打折扣。在發展的過程中，重推行輕管理的行為方式更是降低了債務資金的使用效率，產生的收益不足以彌補項目支出，無法償債，債務危機也就隨之而來。（4）外在風險。當地方政府無法償還到期債務時，為了避免公信力下降，政府往往會通過借新債還舊債的方式渡過危機，而這種方式實際上只是實現了債務轉移，并沒有從源頭上消除債務危機。如果通過挪用其他財政支出等方式來彌補虧損，極易引發連鎖的財政風險。

（二）“偽PPP”項目增加地方政府債務的影響路徑

對于“偽PPP”項目增加地方政府債務的影響路徑，《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金［2019］10號）認為主要包括違規擔保、回購安排、設定兜底條款三種方式。

1.政府違規擔保。政府擔保行為并非全部納入地方政府隱性負債范疇內。為了鼓勵社會資本方積極參與PPP建設，政府所提供的最低車流量、價格調整等方式的擔保屬于顯性擔保行為。與此類擔保相對的是提供擔保函、承諾函、承諾回購條款等隱性擔保。在PPP項目的融資階段，民營企業通常因為信用評級不達標，憑借自身條件很難獲得足夠的資金支持。此時，政府往往會以財政收入或是政府信用作為擔保條件，向金融機構出具承諾函、擔保函，以獲得金融機構的融資。然而根據《預算法》規定，政府代替社會資本方所出具的債務擔保函是不具有法律效力的。在社會資本方難以償還貸款的情況下，政府出于公眾對基礎設施的期望代其償還負債的可能性將大幅增加，融資負債由社會資本方轉向政府，地方政府的隱性債務風險增加。

2.回購安排。PPP模式中，政府會通過承諾回購投資方本金、與社會資本方共同組建股權投資基金等方式參與到PPP項目中。這一模式下，政府會定期回購社會資本方的股權并支付一定的收益，因此，這一模式也常被稱為明股實債。表面看，政府享有股權投資，實則政府與社會資本之間仍然是一種政府發債、私人借債的債權債務關系。由此種融資模式衍生出來的PPP項目屬于“偽PPP項目”，社會資本方收益得到了保障，而將債務隱性轉移給政府，與PPP的初衷相違背。因此，財金［2019］10號文中，將采用回購安排方式的PPP項目，嚴格劃分為增加地方政府隱性債務的預警項目，應予以清除或整改。

3.保底條款。PPP的伙伴關系是基于政府和社會資本方，這里所說的社會資本方，不僅包括民營企業，還包括國有企業、海外投資企業等。與國有企業相比，民營企業更具有活力和管理經驗，因此，積極推進民營企業在PPP項目中的主導作用，讓民營企業迸發更多的活力，符合我國社會主義市場經濟體制的要求。然而，從實際情況看，已落地項目中民營企業的參與度并不高。為了增加民營企業參與度，政府往往會將項目風險與社會資本相隔離，使企業鎖定投資回報底線，此種合作模式下，地方政府對債務承擔最終的支出責任，風險由政府全部兜底。

圖3 政府擔保方式傳導路線圖

三、PPP模式下化解地方政府債務風險的對策建議

（一）完善債務預算管理體系

我國現行的政府預算分類體系尚不健全，對于“類款項目”的科目設置僅有四級，較為粗糙，且不同項目科目之間流通缺少詳盡的規則約束。執行過程中PPP項目支出與其他支出相混同，甚至存在資金挪用。跨年度預算體制正處于過渡時期，中長期預算管理框架也是初見雛形，變相增加了政府隱性債務。

因此，完善PPP模式下的債務預算管理體系，首先要對支出科目進行細化，可通過在款級下面增設項級、目級的方式，對債務執行精細化管理。在經濟性科目下單設PPP項目支出明細科目也可以達到這一效果。其次，明確項目資本支出和經濟支出的規則，避免相互轉移。最后，盡快完成中長期預算與年度預算的銜接工作，從而發揮預警功能，使財政支出與經濟發展相匹配。

（二）加強資本金審查

從2018年出臺的各種有關PPP模式的監管文件中可以看出，金融機構所提供的融資貸款只要符合“市場化原則”，就不會增加政府的隱性債務，因此加強資本金的審查，是化解地方政府隱形債務的必經途徑。總體而言，要從以下兩個方面加強監管：一是資金來源的合規性。對于以明股實債、股東借款以及債務性資產或是公益性資產等方式違規出資的，金融機構堅決不得為其提供融資。同時，要加強項目資本金比例的審核，按照不同的項目類型，保證項目資本金處于對應的最低資本金比例及以上。二是對現金流進行充分預估。保證債務的項目主體有足夠的盈利能力，或是現金流能夠覆蓋債務。雖然對于金融機構放貸而言，這是基本的債務保障要求，然而PPP的項目收益中，償債資金來源絕大數都包括了運營補貼、財政補貼等政府補貼收入，將這部分收入作為項目收益來償還債務是否可以有效化解隱性債務仍有待商榷。

（三）充分發揮專項債的引導作用

在現行的地方政府債務管理體系當中，一般債的發行需要納入公共預算管理，因此受制于預算赤字規模的約束。而地方專項債在公共預算管理之外，不受限額束縛，以往年度專項債限額大于余額的剩余部分可操作空間較大。因此，增加專項債的發行規模，將PPP模式下更多隱性債務顯性化，成為了緩解地方政府債務壓力的一個重要突破口。

以往，地方專項債不能作為PPP項目的啟動資本金。很多項目要等到資本金到位后才能通過專項債的途徑進行融資，債券投入時間晚，基建項目進度慢，效果差。2019年6月10號，中央出臺了地方債的新規，首次將專項債劃入重大項目資本金范圍內。自此，專項債募集的資金可以立刻作為資本金投入，帶動了更多社會資金和信貸進入項目，在一定程度上緩解了地方政府的債務壓力。

2019年的《政府工作報告》明確指出，要有效發揮地方政府債券作用，合理擴大專項債券使用范圍。根據報告，2019年擬新增地方政府專項債券2.15億用于重點項目的建設，這一額度相比于上一年增加了8 000億元。然而，若想充分發揮專項債的穩投資作用，僅從新增額度方向出發只能是揚湯止沸，政府更應該思索如何將專項債的引導作用發揮到極致，從而規避結構性的政府債務風險。

專項債作為一種化解政府債務壓力的手段，仍存在一定的缺陷。首先專項債作為資本金需要滿足三個特定條件，在項目類型方面，專項債僅扶持國家重點支持的鐵路、高速公路、供電供氣等項目。按照這一規定，符合條件的項目占比不高。從2019年公布的數據來看，滿足上述類型的項目合計4.8%，即便按照廣義定義，算上生態環保和醫療等，也僅占14%，其融資作用具有一定的局限性。其次，雖然新增地方專項債不會引起財政赤字的增加，但是將其與隱性債務一并納入政府負債后，政府的負債率可能會高于國際警戒線。

（四）加快財稅體制改革

1994年財稅改制以來，財權與事權的不匹配，是造成地方政府違法違規舉債的根源之一。目前，我國地方的財權降至55%左右，而事權卻高達85%，30%的支出缺額將由中央轉移支付來承擔。因此，解決地方債壓力的根本方法是加快財稅體制改革。通過對中央地方的財稅事權體系重新梳理，縮小政府收入和支出的匹配度差異；強化預算體系和審計問責機制，淡化以GDP為導向的考核標準，重塑正確的政績觀；同時推進行政事業單位的改革力度，加快融資平臺公司轉型，真正實現政企分開、政事分開，將存量資產和城市資源以市場化手段進行高效利用。

四、武漢地鐵8號線一期PPP項目違規融資案例分析

（一）項目概況

武漢地鐵8號線一期項目是存量BT轉PPP項目，項目于2014年通過招投標程序確定了施工方，并已進入建設期。2016年2月，武漢市城鄉建設委員會通過競爭性磋商方式，確定招商銀行股份有限公司、中國光大銀行股份有限公司和漢口銀行股份有限公司三家商業銀行聯合體成為8號線的社會資本方。根據融資方案，該項目總投資135.84億元。其中項目資本金47.84億元由項目公司股東投入，剩余88億元通過項目公司融資解決。中標的社會資本方將與武漢地鐵集團有限公司共同成立“武漢地鐵股權投資基金”，在基金結構中，武漢地鐵集團有限公司出資3.15744億元，占基金份額的10%；社會資本出資28.41696億元，占基金份額的90%。項目公司股權結構為，武漢地鐵股權投資基金占66%，武漢地鐵集團有限公司占32%，武漢地鐵運營有限公司占2%。具體融資方案如下頁圖4所示。

圖4 武漢地鐵八號線一期PPP項目股權結構圖

（二）債務風險增加原因分析

武漢地鐵8號線原為存量BT項目，通過保留施工方重新選擇投資人的方法變成了PPP項目。然而仔細閱讀其《合作合同》不難發現，其合作模式中存在嚴重的風險分配不當問題，由此導致的地方政府債務風險將會顯著增加。

首先，該PPP項目招標對象本質上屬于契約型基金公司優先級出資人，而非PPP項目的投資人。中標主體為三家商業銀行，而與政府簽訂PPP協議，組建項目公司的主體則為基金管理人，三家商業銀行與武漢地鐵集團共同出資成立“契約型基金”而不是投資給PPP項目。形象的比喻，即兒子沒出現，孫子先出現了，這與財政部和國家發展改革委所出臺的與PPP項目有關的規定相違背。

其次，從該項目股權結構圖中可以明顯看出，基金管理人主要承擔項目的融資功能，實際建設、運營、維護等商業風險均由社會資本方承擔，而武漢地鐵集團作為基金劣后級出資人，既是社會資本股東之一，又是政府出資代表，相當于間接將項目風險轉嫁給政府方承擔，這違反了PPP項目“風險共擔”的原則，無形中增加了政府隱形債務存量。

最后，該項目的預成交資本金內部收益率按照“中國人民銀行最新發布的5年期以上銀行貸款利率為基準下浮3%”的浮動利率執行，表面看是PPP項目投資，實則三家銀行作為社會資本方可以拿到固定回報收益，收益率沒有與項目經營掛鉤，存在名股實債的融資風險。

因此，武漢地鐵8號線一期項目雖已由BT轉為PPP項目，但是從其本質來看，更像是“新瓶裝舊酒”，假借PPP名義進行變相融資，是加長版的BT，不僅沒有起到緩解政府債務的積極作用，反而加劇了地方政府隱性債務的壓力。

（三）武漢地鐵8號線一期PPP項目債務風險化解對策

通過上述探討不難發現，該PPP項目導致債務風險增加的原因主要集中在中標主體與簽約主體不一致、風險分配不當、固定回報等問題，后兩個原因也是當今PPP項目普遍的問題所在。

對于武漢地鐵8號線一期PPP項目，若想化解債務風險，首先對于中標主體最好重新進行選擇。雖然當前政策并沒有將金融機構排除在社會資本方之外，但是金融機構若想爭奪項目的主導權，必須具備足夠的建設運營地鐵項目的能力，而不能僅僅發揮解決資金問題的作用。對于武漢地鐵8號線PPP項目而言，中標的三家商業銀行并不具備足夠的地鐵項目建設運營能力，而與建設商或是運營商直接簽訂PPP協議似乎更為穩妥。其次，該項目在合同條款訂立方面應該加以優化，使得風險分配更為合理公平。具體而言，在項目收益率上，其獲利角度應該是社會資本方而非項目總投資，其來源應該主要來自后期運營階段利潤分紅，而非一開始約定的固定回報收益。

對于PPP模式下的隱性債務管理，既要開前門，也要堵后門。嚴控新增債務是化債的前提，優化償還方式、加快財稅改革是化債的根本，通過延期、置換債務等方式以“時間換空間”進行債務平滑，是短期內化解隱性債務的有效手段。