多元主體參與視角下社會治理的困境與出路

徐芳

〔摘要〕 當(dāng)前，社會治理需要調(diào)動多元主體及其掌握的資源，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，從而確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。然而，在社會治理過程中，多元利益相關(guān)主體的參與是一把“雙刃劍”，在帶來諸多優(yōu)勢的同時，也給社會治理帶來了一些困境。基于多元主體參與視角可將這些困境總結(jié)為多頭管理困境、資源投入困境、集體行動困境和收益分配困境等，在實踐中應(yīng)采取政府主導(dǎo)、利益驅(qū)動、制度設(shè)計與責(zé)權(quán)利對等等對策予以應(yīng)對。

〔關(guān)鍵詞〕 多元主體;政府主導(dǎo);社會參與;社會治理困境

〔中圖分類號〕D630 ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）04-0049-05

社會治理是國家治理的重要方面，良好的社會治理是社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的前提和保障。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視社會治理工作，在黨的十九大報告中明確提出打造共建共治共享的社會治理格局，在黨的十九屆四中全會中又進(jìn)一步提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”目標(biāo) 〔1 〕。目前，社會治理主體的多元化參與得到了人們的普遍認(rèn)同，并在社會治理的實踐過程中，帶來了諸多優(yōu)勢，但同時也不可避免地面臨著一些困境。筆者將從多元主體參與視角對社會治理困境進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對策，以期更好地激活多元主體的內(nèi)在動力，增強其參與社會治理的主動性和長效性。

一、多元主體參與視角下社會治理的研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代以來，動員各種社會利益相關(guān)主體參與社會治理的議題日益受到人們的關(guān)注。越來越多的學(xué)者加入多元主體參與社會治理的理論研究中，并對我國多元主體參與社會治理的實踐經(jīng)驗進(jìn)行了提煉和總結(jié)。學(xué)者們普遍認(rèn)為多元主體參與社會治理的優(yōu)勢眾多，是順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇、是解決社會矛盾的現(xiàn)實需要，能夠有效整合社會治理資源，提升社會治理水平，維護最廣大人民的根本利益 〔2 〕。也有部分學(xué)者的研究關(guān)注到了多元主體參與社會治理過程中有可能面臨的各種困境，如王培智等基于協(xié)同視角認(rèn)為我國社會治理面臨著居民自治力量發(fā)育不足和參與意識不強等方面的問題 〔3 〕，霍小霞基于政府管理視角關(guān)注到社會治理所面臨的路徑依賴、自治主體異化和道德建設(shè)滯后等方面的困境 〔4 〕，馬克林指出了我國社會治理因傳統(tǒng)的心理定勢與單一的行政體制等方面的原因，面臨著公共性缺失方面的困境 〔5 〕，而王帆宇 〔6 〕、馬立 〔7 〕、陳義平 〔8 〕等更為關(guān)注社會組織在參與社會治理過程中所面臨的各種治理困境。同時，國家層面也在不斷推動著多元主體參與社會治理的體制與機制創(chuàng)新，如黨的十八大報告明確指出，要通過建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制” 〔9 〕來加強社會建設(shè)。黨的十八屆三中全會則首次使用了“社會治理”這一新概念，并主張通過“加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與”來“改進(jìn)社會治理的方式”。 〔10 〕黨的十九大報告更是提出了要“加強社會治理制度建設(shè)”，通過“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”來“打造共建共治共享的社會治理格局”。〔11 〕然而，為何要堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局呢？現(xiàn)有研究尚未進(jìn)行全面系統(tǒng)地探討。對此，本研究將基于多元主體參與視角進(jìn)行探討。

二、社會治理過程中面臨的困境

現(xiàn)有的大多數(shù)研究都看到了多元主體在參與社會治理過程中的諸多優(yōu)勢。然而不可回避的現(xiàn)實是，當(dāng)參與社會治理的主體越多，社會治理管理者面臨的各種組織管理與利益協(xié)調(diào)等方面的問題也會越多。筆者基于多元主體參與的視角，將社會治理過程中存在的困境歸納為多頭管理困境、資源投入困境、集體行動困境與收益分配困境四個方面。

（一）多頭管理困境

社會治理因其動員具有建設(shè)性的社會力量而為人們所“推崇”。與過去傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”或“管制”不同，現(xiàn)代 “治理”更強調(diào)具有利益關(guān)聯(lián)的多元主體的合作共治 〔12 〕，如全球治理委員會將“治理”定義為“或公或私的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和” 〔13 〕。就社會治理主體而言，改革政府論者奧斯本將其劃分為政府、企業(yè)與更為寬泛的第三部門，而我國有學(xué)者將其細(xì)分為政府、社會組織、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、公民個體和公民各種形式的自組織等多種主體 〔14 〕。通過多元利益相關(guān)主體的協(xié)同共治，不但可撬動顯在或潛在的各種社會力量及其資源，而且能促進(jìn)供給者所提供的服務(wù)與需求者的需求得以“無縫”對接，還有助于實行“屬地化管理”與執(zhí)行公共政策。然而，多元主體共同參與社會治理也面臨著多頭管理困境。具有不同利益動機的各種社會治理主體的社會治理參與具有其自己的利益訴求，而具有不同身份背景的各種社會治理主體因其立場與認(rèn)知的差別又存在各種想法與行為習(xí)慣。在社會治理的分工與管理制度尚未清晰的情況下，由異質(zhì)性社會組織或群體構(gòu)成的統(tǒng)一體很有可能面臨著誰也想當(dāng)管理者，而誰也不想被其他主體所管理的困境。即使其內(nèi)心篤定協(xié)同共治的效用，各種利益相關(guān)主體依然很有可能面臨著不愿聽從其他利益主體的號令與管理的情況。在各種主體權(quán)責(zé)利尚未明晰的情況下，多元利益主體參與社會治理必然面臨多頭管理或無人管理困境。

（二）資源投入困境

由于權(quán)責(zé)利未明，與社會公共事務(wù)利益相關(guān)的各社會治理參與主體在投入資源時往往因其自身利益“考量”而陷入資源投入困境之中。利益動機決定其行為，各種利益相關(guān)主體的參與和互動都來源于其利益 〔15 〕。在社會沖突論者看來，各種社會沖突主要來源于“利益之爭”。美國經(jīng)濟學(xué)家奧爾森在其著作《集體行動的邏輯》中也指出：“集團會采取行動維護其利益，這是建立在集團中的個人的行動都是為了自身利益這一假設(shè)上的。” 〔16 〕即使在絕對意義上認(rèn)為協(xié)同共治的總體利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于分散主義狀況下各種主體的利益，各種社會治理主體也會基于其自身的理性認(rèn)知來決定資源投入水平，如資源投入的數(shù)量、質(zhì)量與程度等。在利益損失最小化者看來，更是要仔細(xì)審慎自己的資源投入，以避免利益損失的風(fēng)險。現(xiàn)實的情況也是如此，參與協(xié)同共治的多元利益相關(guān)主體面臨著更多更復(fù)雜的利益動機、“投入—收益預(yù)期”與不對稱的信息表達(dá)等問題，他們很難毫無保留地投入其所擁有的各種人財物與信息技術(shù)資源，尤其是在首次合作或單次博弈的情境下。或許地緣關(guān)系、共同利益及其所作出的信任承諾能夠增強各種參與主體投入資源的意愿，但他們也很有可能因其理性思考而在資源投入時陷入投入與不投入、投多與投少的兩難性選擇困境。隨著現(xiàn)代社會各種不確定性影響因素的日益增加，社會治理各參與主體將面臨著越來越多的協(xié)同共治困境。

（三）集體行動困境

在現(xiàn)實的集體行動過程中，各種社會參與主體會因為各種協(xié)調(diào)組織的缺失、行為規(guī)范的缺乏、自由行動空間的不足而陷入集體行動困境。隨著分工日益精細(xì)，社會日益分化為具有不同身份背景的多種利益組織或群體。由于人口流動、工作崗位更換與個人的興趣愛好不同等原因，具有主觀能動性的各種社會參與主體又可重構(gòu)其地緣關(guān)系、單位歸屬與群體身份，從而促使其具有更為豐富多樣的身份背景。跟隨多元化的組織或群體及其身份背景而來的，是其集體行動思想與行為的多元化。與政府“統(tǒng)治”與“管制”情境不同，社會治理方式的選擇容易因其治理主體的多元化而陷入集體行動困境。追溯其原因，就在于社會治理方式的選擇主要依靠其非強制性的合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，通常采用合同外包、內(nèi)部市場、社區(qū)管理等方式 〔17 〕。再加上其自組織治理的志愿性等特征，運用社會治理的方式生產(chǎn)公共產(chǎn)品就容易促使多元利益主體陷入各種復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)與互動博弈過程中，從而導(dǎo)致集體行動困境。另外，多元主體所具有的身份背景與利益動機豐富多樣，也更容易使其集體行動難協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。倘若缺少具有協(xié)調(diào)性功能的組織機構(gòu)或制度規(guī)范，那么參與公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給的多元社會主體很有可能借助其擁有的自由行動時間與空間謀取私利，從而導(dǎo)致人們所熟知的“囚徒困境”與“搭便車行為”出現(xiàn)。

（四）收益分配困境

由于多元參與、多頭管理與公共物品的模糊性，使得采用多元主體參與的社會治理模式還面臨著收益分配困境。倘若事先尚未對收益進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計與規(guī)劃，那么很有可能因為利益驅(qū)動導(dǎo)致多元參與主體收益分配失衡，即資源投入多的參與主體獲得的收益較少，資源投入少的參與主體反而獲得的收益較多。在多頭管理之下，理性主義視角下的組織或群體很有可能存在資源投入時不予投入或有所保留，在收益分配時又極力爭取自身利益，從而導(dǎo)致社會治理產(chǎn)生權(quán)責(zé)利失衡問題。與私營企業(yè)所提供的邊界清晰的私人產(chǎn)品不同，通過社會治理所提供的往往是涉及某一區(qū)域的某一人群的集體產(chǎn)品，甚至是“惠及”某一國家純公共產(chǎn)品 〔18 〕。公共產(chǎn)品既包括有形的產(chǎn)品，也包括無形的產(chǎn)品;既具有局部效益或短期效益，也具有全局效益或長遠(yuǎn)效益。然而，社會治理所提供的無形公共產(chǎn)品是很難通過類似測量有形產(chǎn)品的方法進(jìn)行衡量的，而其所具有的全局效益或長遠(yuǎn)效益則更難在短時間內(nèi)看出。因此，基于公共產(chǎn)品的這種復(fù)雜性及測量模糊性的特點，很容易促使各種利益主體陷入“投入”與“產(chǎn)出”的結(jié)構(gòu)失衡之中，這也導(dǎo)致了收益分配困境的出現(xiàn)。

三、社會治理困境的破解之策

為了走出各種社會治理困境，有必要采取政府主導(dǎo)、利益驅(qū)動、制度設(shè)計與責(zé)權(quán)利對等的舉措。黨的十八大、十八屆三中全會及黨的十九大報告所指出的要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理機制，其內(nèi)在運作的機理就是為了打造有領(lǐng)導(dǎo)、有資源、有計劃與收益對等的社會治理新模式。

（一）以作為國家治理主體的政府為主導(dǎo)

作為國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，政府理應(yīng)成為社會治理的主體。基于其所具有的公共權(quán)威，政府應(yīng)在公共事務(wù)處理或社會治理過程中起著主導(dǎo)作用，即社會治理要基于政府主導(dǎo)之下。從政府部門的來源來看，政府源于自由個體結(jié)合基礎(chǔ)上的部分權(quán)利讓渡，從而促使社會中的具有公共精神與專業(yè)行政技能的個人加入政府部門之中。從公共事務(wù)的處理或社會管理的主體來看，各種社會主體內(nèi)心認(rèn)可的也是基于公共權(quán)威基礎(chǔ)上的政府部門治理。從現(xiàn)實的社會治理過程來看，政府部門發(fā)揮著不可替代的作用。基于其“守夜人”角色，政府部門在社會治理過程中要承擔(dān)制定有關(guān)社會治理的法律法規(guī)，監(jiān)督其施行過程，以及對社會違法人員進(jìn)行相應(yīng)懲治的職責(zé)。基于其“生產(chǎn)者”角色，政府還要直接承擔(dān)初期資源投入巨大的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及其管理過程。依靠其所具有的公共權(quán)威和公權(quán)力，政府部門還應(yīng)通過主導(dǎo)制度安排、利益協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面的管理來“破除”社會治理困境。政府要擔(dān)當(dāng)好“守夜人”角色，更要通過良好的制度安排來實現(xiàn)各種社會主體的“良治”與“善治”。當(dāng)然，在這其中，應(yīng)當(dāng)把握好政府在社會治理過程中所扮演的角色定位及其介入的程度。用黨的十八大報告、十八屆三中全會報告及黨的十九大報告中的觀點來表述，就是要采取“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的方式，更好地發(fā)揮政府部門在社會治理過程中所扮演角色的作用，從而“打造共建共治共享的社會治理格局”。

（二）基于利益關(guān)聯(lián)動員各種社會治理資源

人們的利益動機決定其行為，社會治理過程中的多元參與主體也不例外。在社會治理過程中，多元參與主體既有其共同利益，也有其自身利益;既有其公共精神，也有其利己心理。為了促使多元主體積極參與到公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給過程中去，我們必須要激發(fā)其內(nèi)在動力。這就要求在處理公共事務(wù)或提供公共產(chǎn)品的過程中，我們既要看到參與社會治理各主體所具有的公共精神的一面，也要看到其所具有的“理性人”的一面，而且要基于其“理性人”假設(shè)來更好地預(yù)期其行為方向。為此，以政府為主導(dǎo)的各種治理主體應(yīng)該基于其與社會治理事務(wù)的利益關(guān)聯(lián)程度決定其資源投入程度。首先，以政府為主導(dǎo)的各種社會治理主體應(yīng)該通過調(diào)查研究了解自己與社會治理事務(wù)的利益關(guān)聯(lián)度，然后按照利益關(guān)聯(lián)的強弱進(jìn)行排序再進(jìn)行資源投入。其次，以政府為主導(dǎo)的各種治理主體應(yīng)該支持與鼓勵那些和自己利益極為相關(guān)、時間精力比較充足、聲譽威望比較高的主體擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者、規(guī)劃者、組織者或動員者，以便加大對社會治理所需的各種人財物資源的投入力度。基于利益關(guān)聯(lián)程度來定位各種利益主體的職能、角色、崗位、地位與資源投入程度，其本質(zhì)是為了實現(xiàn)各種社會參與主體的責(zé)權(quán)利對等關(guān)系。再次，應(yīng)加大社會合作共治益處的宣傳力度，使各種社會主體明了只有真正參與社會治理，才能真正維護好和實現(xiàn)好自己以及最廣大人民的根本利益，從而助推多元共治工作。正如黨的十九大報告指出的，要“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，“打造共建共治共享的社會治理格局”。 〔11 〕

（三）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)集體行動的機構(gòu)與制度

自由的個體之所以要結(jié)合成人類社會，就是為了應(yīng)對自然災(zāi)害、處理社會沖突與滿足共同的需要。之所以又從人類社會中衍生出正式的、專門的管理與處理公共事務(wù)的組織，就是為了有效應(yīng)對自然災(zāi)害、處理社會沖突與滿足共同的需要 〔19 〕。正如全球治理委員會在1995年《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告中對治理本質(zhì)的界定，“它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程” 〔13 〕。為了及時有效地應(yīng)對自然災(zāi)害、處理社會沖突與滿足共同的需要，原來自由的個體把自由狀態(tài)下的部分權(quán)利讓渡給政府，以便其擁有管理社會的合法性與權(quán)威性。與之類似，社會治理也來源于自由個體結(jié)合與權(quán)利讓渡，只不過它更加依靠具有利益關(guān)聯(lián)的政府與各種社會主體，而非單一的政府部門。在社會治理的過程中，既可由政府部門直接介入管理公共事務(wù)或處理社會矛盾，也可由各種社會主體在政府“公共制度”安排之下實行自組織治理。實踐中，擔(dān)負(fù)社會治理主體的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者與動員者有時并不能確保集體行動協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，其真正的關(guān)鍵在于組織建設(shè)與制度建設(shè)。與此同時，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)者、組織者與動員者也是為了形成有效與常態(tài)化的組織分工與集體行動的制度，從而助推集體行動的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。為了破解社會治理過程中存在的因為組織缺失、行動規(guī)范缺乏與自由行動空間而造成的集體行動困境，有必要加強組織建設(shè)與制度建設(shè)。首先，在組織建設(shè)方面要成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)與管理機構(gòu)，并對各種參與主體進(jìn)行明確的社會分工。其次，在制度建設(shè)方面要通過制定一系列有關(guān)機構(gòu)管理、人事管理、資金管理、物資管理、信息管理、會議管理與議事協(xié)調(diào)管理等方面的正式制度來促使各種主體參與治理的定期化、制度化、常態(tài)化，正如黨的十九大報告所指出的：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。” 〔11 〕

（四）基于責(zé)權(quán)利對等的原則分配收益

收益分配既是社會治理的最后一環(huán)，也是社會治理中最為關(guān)鍵的一環(huán)，更是檢驗預(yù)先設(shè)計的合作共治方案效果是否最佳的“試金石”。與資源投入一樣，收益分配涉及利益，因而往往成為社會治理過程中最難破解的困境之一。但又與資源投入不一樣，收益分配并不能由多元治理主體自主決定，而是要受到各種外部環(huán)境與偶發(fā)因素的影響，因而它更容易造成分配不公與陷入共同治理困境。為了消除公共產(chǎn)品的有形性與無形性、局部性與全局性、短期性與長遠(yuǎn)性之間的矛盾，有必要基于責(zé)權(quán)利對等的原則分配收益。所謂的責(zé)權(quán)利對等原則，指的是在分配社會治理收益時，要根據(jù)各種社會治理主體事先確定的責(zé)權(quán)利分配方案、資源投入情況與集體行動貢獻(xiàn)來分配收益，遏制那些有可能造成分配不公的以權(quán)謀私、“搭便車”等不當(dāng)行為。同時，多元參與主體在事前制定規(guī)劃時要具有整體的、長遠(yuǎn)的眼光，充分考慮其所采取的分工合作與集體行為有可能造成的各種后果，以此制定有助于公平分配的集體行動方案，正如黨的十九大報告在論及“提高就業(yè)質(zhì)量和人民收入水平”時所指出的，要“堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制，促進(jìn)收入分配更合理、更有序。鼓勵勤勞守法致富，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入” 〔11 〕。為了促使各種參與主體更為全面系統(tǒng)地看待產(chǎn)出或具有整體認(rèn)知，有關(guān)社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、組織者與動員者還要加大對無形產(chǎn)出、整體產(chǎn)出與長遠(yuǎn)產(chǎn)出的測量及其宣傳工作。

四、結(jié)語

當(dāng)前，學(xué)界對多元主體參與社會治理的種種優(yōu)勢研究頗多，對其存在的困境卻研究不足。倘若多元主體參與社會治理的問題沒有引起足夠重視，就很有可能出現(xiàn)合作收益的降低，嚴(yán)重時甚至?xí)匦孪萑搿扒敉嚼Ь场被蚣w行動等困境。筆者的研究結(jié)果豐富了目前有關(guān)社會治理乃至多元利益主體參與方面的理論，促使人們更加重視多元主體的合作治理困境及其破解過程。當(dāng)然，多元主體參與社會治理是大勢所趨，已經(jīng)得到了社會各界的普遍認(rèn)同。今后，我們更要關(guān)注的是如何通過更好地破解各種社會治理困境來實現(xiàn)多元利益相關(guān)主體的合作治理。

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責(zé)任編輯 徐 芳