煙臺市加快推進社會養老服務體系建設探析

逄曉婷

摘 要：近年來，煙臺市積極應對日益加快的人口老齡化進程，大力開展多種形式的為老服務，社會養老服務體系建設取得顯著成效。同時，煙臺市社會養老服務體系建設也面臨一些困難。應進一步采取措施，推動煙臺市社會養老服務體系不斷完善和發展。

關鍵詞：養老服務；政府主導；社會參與

煙臺市是較早進入人口老齡化的城市之一，早在1987年就進入老年型社會。據統計，截至2014年底，煙臺市60周歲以上老年人口已經突破140萬人，約占全市人口的22%。預計到2020年，煙臺市老年人口將超過170萬。面對日益嚴峻的人口老齡化形勢，煙臺市大力開展多種形式的為老服務，社會養老服務體系建設取得顯著成效，但也存在著一定的困難和問題。如何破解社會養老服務體系建設中遇到的難題，推動煙臺市社會養老服務體系不斷完善和發展，是迫切需要深入研究的重要課題。

一、煙臺市社會養老服務體系建設取得的成效

（一）制定發展規劃，明確社會養老服務體系建設目標。“十二五”期間，為推動社會養老服務事業的發展，煙臺市先后出臺了《關于加快社會養老服務體系建設的意見》（煙政發〔2012〕25號）、《關于加快發展養老產業的意見》（煙政發〔2014〕4號）、《關于加快發展養老服務業的實施意見》（煙政發〔2014〕33號）等一系列政策和指導性文件，提出要“構建與煙臺市人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系”，到2020年，要“全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，不斷豐富養老服務產品，完善市場發展機制，形成設施完善、服務優良、配套齊全的養老服務產業體系”。這一系列指導意見的出臺，明確了煙臺市社會養老服務體系建設的方向和目標，為煙臺市社會化養老服務工作建立起規范化發展的長效機制。

（二）積極建設，構建覆蓋城鄉的社會養老服務體系。目前，煙臺市共建成居家養老信息服務平臺10處，發展加盟企業、商戶7500多家，服務入網老人8.8萬名，全市累計投入900多萬元為高齡老年人和特殊困難老年人購買居家養老服務。社區養老服務方面，煙臺市全面打造城市社區15分鐘、農村社區20分鐘左右的“社區養老服務圈”，已建成城市社區老年人日間照料中心214處，29處正在建設；建成農村幸福院313處，165處正在建設。機構養老服務方面，截至2015年上半年，煙臺市共有養老機構228處，各類養老床位4.8萬張，其中，民辦養老機構100處，床位2.3萬張，全市平均千名老人擁有床位33張。

（三）完善政策，加大對養老服務體系建設的資金扶持。一是加大對社會力量興辦非營利性的養老服務機構的資助。根據養老服務機構接收的老年人入住數量，按一定標準給予養老服務機構運營補貼。二是加大社區養老服務場所建設和運營補助。對不同規模的社區老年人日間照料中心，按照不同標準給予相應的一次性建設補助和運營補助。三是加大居家養老服務補助。對市中心區60歲以上的城鎮“三無”老年人、城鎮低保家庭中生活不能自理的老年人和“三老”優撫對象，由政府為其購買服務。

二、煙臺市社會養老服務體系建設面臨的困難

（一）服務供給總量不足，服務對象覆蓋面較窄。雖從目前來看，煙臺市每千名老人擁有的機構養老床位數高于全國和山東省的平均水平，但與煙臺市老年人的實際需求相比，仍非常不足。市區內一些規模較大的養老機構，特別是公辦養老機構，因為環境、服務條件等相對較好，床位長期處于緊張狀況，許多老人要排隊等候入院，有的登記排號一兩年后仍等不到床位。與公辦養老機構相比，民辦養老機構有的價格過高，有的環境條件較差，但即便如此，民辦養老機構的床位也非常緊張。在社區居家養老服務方面，由于受到各種因素限制，社區所提供的養老服務項目不夠豐富，而且服務主要針對困難和高齡老人，缺乏能夠滿足更廣大老年群體多樣化需求的社區養老服務。

（二）專業養老護理員缺口較大，護理人員專業素質需進一步提高。通常情況下，護理員與需護理老人的合理比例為1：3，按照這個比例來看，煙臺市專業養老護理員的缺口有一萬名左右，許多養老機構的護理員與失能老人配比達到了1：5甚至1：

10。由于養老行業工作十分辛苦，養老機構招聘從業人員非常困難。目前，煙臺市護理員的月收入大致在3200—4500元之間，好的護理員工資可達到5000元，但即使是這樣的工資待遇也難以吸引應聘者。由于養老行業工作的特性，養老護理員的平均流失率也較高，人員更替頻繁，很多護理員技能剛成熟起來就跳槽到其他行業，這也導致養老護理員隊伍整體技能水平尚有欠缺。

（三）相關優惠政策落實難度大，社會力量參與不足。近年來，國家、山東省和煙臺市相繼出臺了系列加快發展養老服務業的若干實施意見，明確提出了加大財政扶持力度，落實優惠政策的鼓勵措施。在各級政策鼓勵下，地方政府和社會資本投入養老服務產業積極性很高。但與民間資本積極投資養老事業不相匹配的是相關財政支持政策落實不及時，不到位，影響了社會參與養老服務業的積極性。一些新建社會養老機構反映強烈的是財政補貼申請難、到位難。影響了社會資本進一步參與養老服務業的積極性，個別具有投資養老行業意愿的實體目前持觀望態度，相關政策落實不到位遲滯了社會養老事業發展速度。近年來，隨著社會組織的發展，越來越多的社會組織和民間機構參與到社會養老服務體系的建設中來，但目前煙臺市社會組織的發育仍處于初級階段，社會組織面臨著籌資運營困難，組織架構松散、專業化水平不高等問題。社會組織對政府項目的承接能力有限，服務質量仍有待提升。

三、加快推進煙臺市社會養老服務體系建設的對策建議

（一）明確政府職責定位，加強政府的主導作用。（1）加大社會養老服務體系的公共財政投入。政府在居家養老、社區養老和機構養老等方面要加大扶持和資助力度，提高政府購買服務標準，對各類主體興辦的養老機構要給予同等的優惠扶持和財政補助。（2）加強對養老服務業的監督管理。制定科學的養老服務體系建設發展規劃，加強對養老服務質量的監督評估，健全養老服務準入、運營、退出管理機制。

（二）充分利用社會資本，鼓勵社會力量積極參與。（1）完善投融資機制。在堅持政府引導的同時，進一步加強市場運作，拓展養老服務企業融資渠道，鼓勵社會資金以多種形式投入養老產業。引導金融機構加快金融產品和服務方式創新，不斷加大對養老產業信貸支持力度。鼓勵和支持保險資金投資養老領域，支持養老機構投保責任保險。鼓勵社會慈善力量對福利性、非營利性養老機構進行捐贈。（2）培育養老服務社會組織。通過政府購買服務、項目委托、以獎代補等形式，扶持發展專業養老服務社會組織，開發和培育市場服務主體，提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫及精神慰藉等服務。設立養老產業行業協會、養老服務企業商會、專業人員協會等養老服務業社會組織，做好行業標準制定、服務質量評估、服務行為監督等事務，發揮其行業自律、監督評估、溝通協調、中介服務作用。培育發展為老服務公益慈善組織，建立為老志愿服務登記制度。

（三）加強養老服務隊伍建設，提高養老服務的質量和規范化水平。（1）加大養老服務專業人才培養力度。養老服務事業對專業人才的需求將會不斷擴大，要加快社區服務和養老機構的專業護理員及社會工作者的培養，支持各類院校及培訓機構開設老年醫學、康復、護理、營養、心理等養老服務相關專業和課程，積極吸納更多高學歷高水平的護理人員及社會工作者進入養老服務體系。（2）加強養老護理員的職業技能培訓。以專業院校為依托，對社區、養老機構等的養老服務護理和管理人員開展培訓，提升其職業技能和服務水平。進一步完善養老護理員職業體系，科學設置專業技術崗位，促進養老護理人員不斷提高業務工作能力。同時，要加強對養老護理員的勞動保護和職業防護，積極改善養老護理員的工作條件。