國內外土地整治技術標準研究分析及對上海的借鑒思考

龍 騰，孫彥偉，馬 佳

(1 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海200003；2 上海市房屋管理局，上海200125；3 上海市農業科學院，上海201403)

龍騰，孫彥偉，馬佳.國內外土地整治技術標準研究分析及對上海的借鑒思考[J].上海農業學報，2020，36(4)：132-137

標準是針對重復性事物和概念，編制并發布共同遵守的準則和依據[1]。 標準體系是由一定范圍內的標準按其內在聯系形成的科學的有機整體[2]，包括體系框架、標準體系表等。 從內容和性質來看，標準體系可劃分為技術標準、工作標準、管理標準等。 土地整治是土地開發、土地整理、土地復墾、土地修復的統稱[3]。 在土地整治標準化方面，已有不少學者進行了標準體系的研究，但已有研究多針對于某類行業標準體系的構建，地方土地整治標準體系的研究則少見。 劉光盛等[4]構建了中國土地利用工程標準體系框架，并編制了涵蓋49 項需求標準的標準體系表；石彥琴等[5]提出了中國農業工程建設標準體系構架；張川等[6]基于系統工程和統計學理論構建了中國土地整治體系框架；王金滿等[7]按土地復墾的專業序列從基礎、通用和專用3 個標準層次初步構建了土地復墾標準體系框架，制定了中國土地復墾標準體系表等。

前人的研究[4-7]雖然初步建立了國家層次的土地整治標準體系，但土地整治具有區域性、階段性等特征，國家層次標準體系僅包括土地整治專業的標準，不能滿足現在及未來的地方工作需求。 從上海來看，一是大都市土地整治活動多樣性。 上海市土地整治項目包括建設用地減量化項目、郊野公園項目和土地綜合整治項目，建設內容涉及農業、水利、城鄉建設、生態環境等多方面，項目綜合性程度高。 二是大都市土地精細管理服務、創新實踐要求標準化、體系化。 上海通過改革土地整治運行要素和運行機理，以土地整治與藝術、文化、體育、金融等方面跨界融合，創新“土地整治+”實施路徑。 將上述試點做法理論化、標準化，有助于更好地復制推廣，且單一性的制修訂標準、無體系的引導不符合國際公共管理趨勢。 本研究通過訪談行業內外專家，結合上海地方發展特色和工作需求，及時更新技術和手段，提出對上海新編技術標準的建議，以滿足大都市農村管理和農業服務的需求。

1 國內外土地整治技術標準研究

1.1 國外土地整治標準現狀

國內外關于技術標準的定義和形式是不同的，國內一般將技術標準區分為強制性和推薦性，而國外一般區分為技術法規和技術標準[8]，技術法規要求強制執行，而技術標準是非強制執行。 國外技術法規從制度上將土地整治的活動形式、內容固定下來。 日本在20 世紀60 年代中期到70 年代中期，為了保證土地區劃整理工作順利進行，出臺了《土地區劃整理法》和《土地區劃整理法實施細則》，這些法律規定了區劃整理技術的標準[9]。 荷蘭頒布了《土地整理法》《鄉村發展的布局安排》《戶外娛樂法》等法案，明確了土地整治、自然景觀保護等內容[10]。 以表土剝離保護工作為例，美國的《基本農田采礦作業的特殊永久計劃實施標準》、英國的《土壤處置實踐指南》、加拿大的《安大略省礦山治理恢復規范》等也是以法律法規的形式制訂并實施[11]。 這里值得注意：①地方政府可以通過地方法規參與技術管理和引導過程，也可以根據需要將技術標準引入至地方法規中，這在經濟貿易壁壘領域較為常見。 ②政府部門可發布技術法規，如美國環境保護署(USEPA)發布的《清潔水法》《人工濕地設計手冊》[12]，后者規定針對特定項目必須執行該標準。

在國際和國家技術標準方面，通過國家標準化委員會、上海市質量和標準化研究院網站搜集到國外的土地整治規范較少，德國、美國無現行有效的以土地整治或整理、復墾、開發、改良等命名的國家標準，英國有2 項，俄羅斯有10 項，涵蓋了土地復墾、受損土地、土地翻耕、表土剝離等方面。 對于土地整治相關的標準，ISO 國際標準僅有2 項，其中一項(土壤質量標準)被歐盟吸收并轉化；德國有近20 項農田水利工程和6 項景觀建設等相關國家標準；英國有2 項景觀制圖、園林地管理規范，其中一項(土壤改良標準)被歐盟標準吸收并轉化。 國外土地整治典型標準見表1。 國外技術標準一般可劃分為國家標準、團體標準、企業標準三個類型。 由于多數國家均有完備的技術性法律法規支撐，一般在國家層面不再制訂大量的技術標準，但是鼓勵、允許協會等非政府機構出臺相關詳細的操作規范[13]，明確不同內容的實施措施，政府授權并委托行業協會或者學會管理標準化事務。 例如，美國材料試驗協會制訂了大量的團體標準，包括景觀建設、地理信息等土地整治相關標準。

純粹意義上的土地整治行業并沒有獨立的標準體系，但土地整治以農村基礎設施建設為基本特征，基本要素包括田、水、路、林、村、廠等，其相關行業建立了較完整的技術體系，如美國陸軍工程兵團(USACE)建立的水電工程標準體系包括工程通告、工程指令、工程設計指南、工程規定、工程手冊、工程小手冊、工程技術函、工程表格等8 個系列共計1 405 項標準[14]，該體系處于世界領先水平，標準的制定經過了大量的驗證[15]，在各國得到廣泛應用，對我國的水利水電行業也有重要的推動作用。

1.2 國內土地整治標準現狀

1.2.1 國家標準和行業標準

從工程建設來看，當前的土地整治工程內容主要是田、水、路、林、村等五個要素的綜合整治，因此土地整治標準在研制過程中參考引用了大量的農、水、路、林等方面的標準。 水利、公路等均已建立并發布了較為成熟的標準體系，土地整治領域起步較晚，以2000 年頒布《土地開發整理標準》等3 項行業標準為起步標志。

經過多年建設，我國從無到有地初步形成了土地整治標準體系，覆蓋國家、行業、地方和企業4 個標準層級，涵蓋調查、規劃、建設等業務流程。 截至2018 年2 月，已頒布實施土地整治領域的國家標準8 項、行業標準31 項。 以上標準均是推薦性標準，與國外技術法規的形式迥異。 其中，綜合環節標準占7%，調查與評價環節標準占20%，規劃環節標準占10%，建設與管理環節標準占57%，工程技術環節標準占6%。 這些標準也存在一些問題，一是土地整治內涵和外延變化較大，標準化對象的改變給標準化工作帶來了新的挑戰；二是未建立系統的標準體系，標準化工作缺少計劃性[16]。

表1 國外與土地整治有關的典型標準Table 1 Typical standards related to land consolidation in foreign countries

1.2.2 地方標準和企業標準

地方標準一般是國家標準和行業標準的遞進、深化和補充，著力體現地方特點和落地性，對區域內新技術推廣與普及、生產能力提高有十分重要的意義[17-18]。 我國不同區域的經濟和社會發展水平、行政管理體制、土地開發利用程度、自然地理環境等差異較大，各地在土地整治實際工作中的側重點有明顯不同。 因此，有必要針對性地制定符合當地實際情況和需要的地方標準[19]，保障各地土地整治工作規范化運行。 河南、四川、湖南等9 省(市)共制定了59 項地方標準，前期管理和后期管護方面的標準僅占19%，多數標準是關于土地整治項目工程和高標準農田等項目管理實施方面[20]，積極編制項目管理標準緣于該類標準是項目立項驗收及資金審計的依據。 部分地方土地標準化建設工作較有特色，湖北省較早地制定了覆蓋建設過程的多部地方標準，部分標準的制定實施時間甚至早于行業標準，如《土地整治項目規劃設計規范》等；湖南省《高標準農田建設》(DB43∕T 876—2014)是一系列的組合成套標準，涵蓋了土地平整、土壤改良、田間道路、灌溉排水、農田防護與生態環境保持、農田輸配電等，較傳統的土地整治工程建設規范，創新性補充了科技服務、建后管護、評價規范三類內容，以該標準統領了全省整合涉農資金的高標準農田建設；廣西土地整治工程的標準與行業標準保持了有機銜接，對相關細節部分進行了補充，如驗收規范規定了驗收材料內容、上圖入庫等，質量檢驗與評定規程甚至還規定了“檢測人員經過考核合格，持證上崗”。 但是，就目前情況而言，我國僅有1∕3 的省(市、區)制定了地方標準，并且較少涉及數據庫建設、生態工程等其他方面的標準，缺乏標準體系的指導(表2)。

企業標準是為了解決產品設計、生產以及服務過程中出現的某一具體問題而確定的解決方法[20]。 企業標準是對國家標準、行業標準和地方標準的進一步深化，對企業經驗性、創新性、合法性的工作予以總結和概括提升。 對于土地整治行業，利用中國企業標準信息公共服務平臺，僅查詢到中國鋁業股份有限公司廣西分公司備案發布了《巖溶堆積型鋁土礦山復墾技術規范》(YS∕T 762—2011)。 食品安全領域的企業標準較多，是因為《食品安全法》對食品質量有要求，并鼓勵企業制定更為嚴格的企業標準[21]。 國內大多數土地整治服務企業在提供工程咨詢、施工等服務時更多依賴于直接執行相關的上位標準，尚未編制企業標準，一方面是由于企業輕視或者忽視對這種技術方法或模式總結，根本原因是認為其是非盈利性的行為，對體現競爭力和盈利性的企業標準認識還不足，另一方面企業內部力圖依靠于言傳身教式地傳承經驗性的知識，而非基于文字的標準。

表2 我國土地整治領域“十二五”時期已出臺的地方標準Table 2 Local standards in the field of land consolidation in China during the 12th Five Year Plan Period

2 上海土地整治領域標準使用現狀及問題

2.1 標準

上海市地方類標準一般分為兩類，一類是地方標準，由市質量技術監督局發布，以DB 或DB∕T 開頭，受《中華人民共和國標準化法》《上海市標準化條例》保護；另一類是地方工程建設標準，由市住房和城鄉建設管理委員會發布，以DJ 或DG∕TJ 打頭，其雖然不具備“法”邏輯構成特征，但對行政管理相對人、行政機關產生了實際上的法律約束力和約束效果[22]。 目前，上海僅發布《土地整治工程建設規范》(DB31∕T 1056—2017)、《土地開發整理工程建設技術標準》(DG∕TJ 08-2079—2010)，尚無土地整治行業的團體標準和企業標準。 上海還制定24 項涉及標準規范的規范性文件，如《郊野單元規劃編制導則》《設施農用地用地標準》《增減掛鉤實施規劃編制規程》等。 《土地整治項目工程質量驗收規范》《建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用技術標準》《土地整治生態工程規劃設計規范》《村莊整治工程建設標準》等工程建設標準仍在研制。

由上海市建筑建材管理總站主持編制的《上海市工程建設標準體系》(DG∕TJ 08-01—2014)明確了15類的標準體系，第一類即城鄉規劃分類體系，共計79 項，確定了土地整治是國土規劃通用標準下的一類專用標準。 土地整治專用標準14 項，均為現行標準，分體系不夠細致、對未來工作欠缺考慮，未能達到國家層次土地整治標準體系的深度。 原上海市規劃和國土資源管理局2015 年梳理了市規劃國土資源技術標準體系，其中一個分體系即為土地專業，土地整治歸類至“土地資源利用與保護標準”中，在通用標準和專用標準中含土地整治核心標準9 項，內容上亦有欠缺之處。

2.2 存在的問題

一是精細化管理的需求導致原有行業標準不能滿足實際使用。 如土地整治項目預算定額標準、耕作層土壤剝離利用技術規范等由于適用于全國，部分內容偏向于宏觀性、程序性規定，部分指標尚需進一步細化、單獨設立標準。 以國家版的定額標準為例，近幾年，上海地區人工費、材料費逐年上升，明顯高于其他地區，且地區的人力最低工資水平排名全國第一，以全國平均標準計算人工費、材料費等子目與實際工作有較大偏差。 同時，項目可研和規劃設計費用偏低、缺乏相關的科研配套資金。 研究綜合認為應在國家版的預算定額基礎上，編制補充定額標準促進土地整治工程資金合理使用。

二是國家版本的土地整治標準體系缺乏其他相關領域的標準。 土地整治并非單一學科，它包括土壤、水、林業、公路等相關要素，部分標準可直接采用相關領域標準。 為體現與時俱進的時代性和先進性，在建設和實施過程中應積極參考相關國家標準、行業標準、地方標準，如《耕地質量等級》(GB∕T 33469—2016)、《沿海防護林體系工程建設技術規程》(LY∕T 1763—2008)、《集體土地所有權調查技術規范》(DG∕TJ 08-2120—2013)。

3 對上海標準編制的建議

3.1 更加重視生態環境保護

從生態學來看，土地整治是一個打破原有生態系統后重建新系統的過程，一些不恰當的整治方式，必然會對區域的生態環境產生負面影響，如造成土壤裸露板結，改變土壤微生境，加劇生境破碎化，降低生物多樣性等[23-24]。 現代意義上的土地整治工程應與當地生態環境保護有機結合，是環境友好型、景觀生態型的系統工程。 因此，在土地整治過程中，需要一系列標準對整治工程的相關措施進行規范，以實現環境與整治的最優組合。

一是需要更加注重生態工程的應用。 傳統的土地整治工程由于模式化、路溝硬質化，未能很好地起到生態保育的作用。 借鑒國外的先進經驗，在郊野公園、圍墾灘涂等項目中，將生態保育視為最為關鍵和核心的工程目標之一，而生態工程由于自身的優點能滿足種植現代有機農產品、提高土壤質量等多目標，因此與土地整治的結合十分必要，需要制定一系列相應的技術規范，如《郊野公園規劃設計規范》《土地整治生態工程規劃設計規范》，推動相關工作的開展。

二是需要更加關注土地修復。 國家已以“土十條”為依據全面部署了今后中國土壤污染防治工作，將土壤修復與污染防范納入研究重點范圍。 上海市國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要提出要減量50 km2的建設用地。 針對建設用地整治和受污染耕地土壤修復的一系列技術、規劃和要求都需要標準來提供支持與保障。 建議增加《建設用地復墾土壤分級利用修復指南》《污染農田修復技術規范》。

三是需要進一步加強村居改造和鄉村風貌保護。 黨的十九大提出了鄉村振興戰略，上海土地整治已進入4.0 新階段，更加關注土地綜合整治，探索保護鄉村人文風貌，保護鄉愁，助力鄉村振興。 為推進新時期的土地整治工作，應適當引入部分國家標準，如《美麗鄉村建設指南》(GB∕T 32000—2015)等，新編《土地整治項目鄉村風貌調查與評價導則》；新增標準規范支撐現代農業發展，如針對部分規模化經營農田的單項工程(溝渠、道路等)，可通過設立推薦圖集的形式節省項目規劃設計的時間和費用，新編《土地整治工程技術推薦圖集》。

3.2 提升農村管理和服務能力

以國家治理體系和治理能力現代化建設為目標，一是補充完善貫通項目管理全流程化的標準。 以土地整治項目為例，從規劃設計、實施到驗收、歸檔、評價，多數流程已有相關規范性文件提供程序性保障，但缺乏技術標準進一步支持，如土地整治后的土壤環境質量標準、項目績效評價標準等，可新編《土地整治項目績效評價技術導則》、參考農業部《補充耕地質量評價技術規范》。 二是應統一數據標準，增強信息化管理能力。 由于大量的從業單位使用GIS、CAD 軟件，對GIS、CAD 等格式的數據管理就有了極大的需求，數據標準化成為重中之重，否則大量不同屬性、不同軟件的圖形文件難以銜接，將會對項目數據管理帶來極大的困擾。 因而，信息化建設的當務之急是解決標準問題，新增編制《土地整治電子數據標準》，統一數據標準，進而構建信息平臺，各部門、上下層之間才能解決數據不一致、數據難以共享等問題。 三是應將有關標準規范的規范性文件轉為地方標準。 為支持政府轉型、土地整治行業發展，將政府的規范性文件和標準規范相區分是未來標準化的重要措施，是實施國土資源標準化戰略的重要組成部分，也是尊重市場規律的一種表現，如將《上海市郊野單元規劃導則》從政府部門的規范性政策文件轉為地方標準。

3.3 增加行業國際影響力和企業競爭力

從國際趨勢來看，上海乃至中國未來應積極參與編制國際標準，有助于面向國際社會和市場，積極應對全球氣候變化[25]。 但土地整治行業的經驗積累不足難以直接參與編制國際標準，現階段及未來一段時間仍然是以利用國際、區域或其他國家標準參與國際競爭為主，吸收適宜的標準并轉化為國家標準或行業標準等，如美國的《河道廊道修復的原理、方法和實踐》《河岸侵蝕防護生態工程技術導則》等對提升中國土地整治生態工程規劃設計、施工水平較有幫助，上海也可考慮將國外先進標準轉化為地方標準。 鼓勵企業將技術標準與專利相結合，實施主體由單個企業發展到專利聯盟，極大地去提升企業的國際競爭力[26]。 建議由行業協會牽頭新編1 項團體標準，如《土地整治項目地域文化材料技術標準》，其為試驗性標準，如果該類標準在市場上取得良好反響，未來將加強該類標準的研制。

4 小結

標準化是現代化生產和管理的重要手段，應用標準化理論和技術是科學管理發展的必然趨勢。 本研究以上海市土地整治工作現狀為出發點，結合國內外標準化和行業發展趨勢，提出了對上海編制土地整治技術標準的建議，以期提升地方農村管理和服務的水平，促進國家農業農村治理體系和治理能力現代化，并為我國其他地方土地整治標準化建設提供參考。