老年立法的日本經(jīng)驗與啟示

田相茹

立法背景：積極老齡化

“積極老齡化”這一戰(zhàn)略理念產(chǎn)生于2002年第二次老齡問題世界大會，是由世界衛(wèi)生組織的代表格羅在“健康老齡化”的基礎(chǔ)上提出來的。有學(xué)者認(rèn)為，積極老齡化就是指以積極的態(tài)度、舉措應(yīng)對人口老齡化，而不是消極的接受人口老齡化所帶來的的負(fù)面影響。然而，世界衛(wèi)生組織提出的積極老齡化戰(zhàn)略不僅僅是字面上的含義，更有其深刻內(nèi)涵：積極老齡化是指在人類自出生到死亡的整個過程中都要預(yù)防疾病和促進(jìn)健康，盡最大努力讓更多的人更長時間的達(dá)到更好的生活質(zhì)量的目標(biāo)[[i]]。與此同時，《積極老齡化：政策框架》則指出人口老齡化所帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。人口老齡化雖然帶來了老年人照料負(fù)擔(dān)、就業(yè)壓力、年齡歧視和社會不穩(wěn)定等挑戰(zhàn)，同時也意味著社會的發(fā)展、醫(yī)療水平的進(jìn)步、人均壽命延長等機(jī)遇。

二戰(zhàn)后，日本之所以能夠迅速恢復(fù)生產(chǎn)并快速發(fā)展，與其數(shù)量眾多并且結(jié)構(gòu)合理的勞動力息息相關(guān)。雖然日本進(jìn)入老齡化社會之前還未正式提出積極老齡化這一理念，但日本已經(jīng)開始探索積極應(yīng)對人口老齡化的道路并且將其通過立法的形式表現(xiàn)出來。1966年的《雇傭?qū)Σ叻ā访鞔_提出了老年人再就業(yè)，而1995年的《高齡社會對策大綱》更是對積極老齡化戰(zhàn)略進(jìn)行了全面的實踐。從早期的《國民年金法》《老年福利法》《老人保健法》等一系列單項立法到后期的《高齡社會對策法》等綜合立法的出臺，可見日本老年立法經(jīng)歷了一個從探索、發(fā)展到完善的歷程，目前已領(lǐng)先于世界絕大多數(shù)國家，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。自2005年開始，日本人口數(shù)量達(dá)到最高值后出現(xiàn)緩慢下滑，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，這對日本的勞動力市場、經(jīng)濟(jì)增長、社會保障制度都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。而積極老齡化戰(zhàn)略的提出則適時地緩解了日本各方面的壓力，促進(jìn)了日本老年立法的又一大發(fā)展，為老年人保持獨(dú)立、積極、無障礙的參與社會活動提供了戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。

日本老年立法初探——以《高齡社會對策大綱》為例

日本老年人立法經(jīng)歷了一個形成、發(fā)展、完善的過程，現(xiàn)如今已基本形成了比較完整的法律體系。在《高齡社會對策大綱》的指導(dǎo)下，根據(jù)各階段老年人狀況和進(jìn)行社會參與的需求，日本及時頒布了《雇傭?qū)Σ叻ā贰ⅰ秶衲杲鸱ㄐ拚ò浮贰ⅰ陡啐g者雇傭穩(wěn)定法》、《新事業(yè)創(chuàng)業(yè)法》四部重要法律，分別從福利保障、雇傭就業(yè)、收入保障等三個方面著重保障老年人的基本權(quán)益，它們構(gòu)成了老年人社會參與保障法律體系的四大支柱，保證了老年人參與機(jī)制的良好運(yùn)作。

《高齡社會對策大綱》（以下簡稱《大綱》）是日本對積極老齡化理念全面實踐的標(biāo)志之一，是日本老年立法的代表作。《大綱》開篇點(diǎn)明了主要目的與基本思想，確立了各個年齡段的人都可以根據(jù)自己的意愿積極地發(fā)揮自己的能力、展現(xiàn)自身的價值的重要理念。繼而從就業(yè)與收入、健康與福利、學(xué)習(xí)和社會參與、生活環(huán)境、老齡問題研究（研究和開發(fā)老齡技術(shù)）等五個方面對老齡化這一社會難題提供了法律支持和理論基礎(chǔ)。

該戰(zhàn)略在日本取得了巨大成效：1、老年工作與收入得到保障、體系框架基本形成，在《大綱》的指導(dǎo)下，日本不僅頒布了一系列的政策法規(guī)（如《穩(wěn)定老年人就業(yè)相關(guān)法》等），更建立了老年就業(yè)促進(jìn)委員會、老年人力資源中心等組織，在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)老年群體的實際情況因地制宜。2、老年健康與福祉體系穩(wěn)步推進(jìn)，日本最大的貢獻(xiàn)在于建立了長期介護(hù)保險制度，以保證全體公民在達(dá)到一定年齡后依然能夠得到社會的照料和幫助。3、塑造老年學(xué)習(xí)與社會參與氛圍，整合社會教育資源為老年人參與學(xué)習(xí)生活提供幫助。4、努力創(chuàng)造適宜、安全的老年生活環(huán)境，通過立法（如《為老年人建設(shè)安全穩(wěn)定房屋相關(guān)法》等）保證老年群體的居住環(huán)境與出行環(huán)境，同時對老年人進(jìn)行培訓(xùn)，使其具備安全居住出行的意識。5、多方面促進(jìn)老年問題研究，主要側(cè)重科學(xué)技術(shù)對老年問題的創(chuàng)新、老年疾病的醫(yī)學(xué)研究，更加注重對高端醫(yī)學(xué)人才的培養(yǎng)。

反思與借鑒

同工業(yè)化、全球化一樣，老齡化既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇，現(xiàn)今已成為重塑世界格局的基礎(chǔ)力量。日本等發(fā)達(dá)國家均是在基本完成工業(yè)化的條件下進(jìn)入老齡社會的，已經(jīng)具備了堅實的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于“先富后老”。而中國在2000年剛剛邁入人口老齡化國家行列時，人均GDP還未達(dá)到發(fā)達(dá)國家的五分之一，屬于“未富先老”。改革開放四十年來，中國經(jīng)濟(jì)取得了高速發(fā)展，如今已經(jīng)成為了世界制造業(yè)大國，世界競爭格局也因此發(fā)生了深刻變化，其中合理的人口年齡結(jié)構(gòu)功不可沒。但是，根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，我國人口老齡化速度加快，2022年左右將進(jìn)入深度老齡化社會，這必將為現(xiàn)有國際競爭格局的調(diào)整增加變數(shù)。因此，在探討積極應(yīng)對人口老齡化及其帶來的影響時，有必要進(jìn)行對比分析，尤其要關(guān)注美國、日本的人口發(fā)展趨勢。盡管如此，我國是發(fā)展中人口大國，老年問題具有自身的特殊性即復(fù)雜性、隱蔽性、長期性，因此我們必須在前進(jìn)中探索出一條具有中國特色的積極應(yīng)對人口老齡化道路。

盡管我國已經(jīng)初步建立了老年人權(quán)益保障體系，但仍然存在著一些問題：立法環(huán)節(jié)相對薄弱，原則規(guī)定較多，實踐性較差，較難操作，不利于我國地方各級政府部門貫徹落實;法律監(jiān)督、服務(wù)等保障數(shù)量過少，不能滿足我國老年人當(dāng)前的切實需求;過于注重保障問題，而忽略了最根本性的如何積極應(yīng)對人口老齡化，從根源上將挑戰(zhàn)變?yōu)闄C(jī)遇，最大程度的發(fā)揮老年人的剩余價值、促進(jìn)老年人自我實現(xiàn)、自我充實，緩解社會壓力。

因此，我國致力于構(gòu)建以憲法這一基本大法為指導(dǎo)，以《中國人民共和國老年人權(quán)益保障法》為主干，同時輔以刑法、民法、繼承法、婚姻法等各項通用法律中有關(guān)保障老年人權(quán)益的法律規(guī)定為組成內(nèi)容的中國特色社會主義老年法律體系，以便更好的維護(hù)我國老年人的合法權(quán)益、盡可能地確保我國公民在年老之后仍然能夠健康、獨(dú)立、尊嚴(yán)、幸福的生活。在人口老齡化問題日趨嚴(yán)重的當(dāng)下，更應(yīng)當(dāng)重視老年人的問題、學(xué)習(xí)日本等先期進(jìn)入老齡化社會的國家的相關(guān)立法、完善我國既有立法，以期從立法的維度更好的保障老年人的權(quán)益，最終實現(xiàn)我國《老年人權(quán)益保障法》中“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所教、老有所樂”[[1]]的老齡工作目標(biāo)。

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[[1]]《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第一章.第四條.

[[i]]國際應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究[M].北京：華齡出版社，2014：528