論黨內請示報告制度百年演進中的制度特征

趙赟恒，馮 浩

（中國青年政治學院 馬克思主義學院，北京100089）

請示報告制度是黨的領導制度體系的有機組成部分，黨的十九屆四中全會明確指出要“完善推動黨中央重大決策落實機制，嚴格執行向黨中央請示報告制度，確保令行禁止”。在這一背景下，請示報告制度愈發為學界所關注。總體來看，學者的研究重點主要聚焦于：第一，對20世紀40年代請示報告制度發展的研究。例如，延安時期的請示報告制度、西柏坡時期的請示報告制度、解放戰爭時期的請示報告制度等。第二，對請示報告制度與黨的建設研究。比如通過請示報告制度研究黨的領導體制，剖析黨內紀律教育建設，探究中央和地方的關系，抑或者是分析某一地區、某一領域、某一人物與請示報告制度的關系等。為深化請示報告制度的研究，筆者認為：首先，應該以更加長遠的歷史視角回溯請示報告制度的歷史演進過程，而不能只將視野局限于形成該制度的20世紀40年代；其次，應凸顯請示報制度的主體地位，重視對該制度的本體研究。因此，本文將圍繞請示報告制度本身，以其近百年的歷史演進為線索，深入探究請示報告制度百年演進的制度特征，為完善請示報告制度的建構，深化對“堅定維護黨中央權威和集中統一領導的制度”的認識，提供新的理論視角。

一、制度化：以階段性發展為變化趨向

請示報告制度的形成呈現曲折發展、波浪式前進的過程，體現出明顯的制度化發展趨向。縱觀請示報告制度的發展歷程，大致可將其分為四個發展階段。

（一）請示報告制度的萌芽階段

這一階段大致自中國共產黨成立到毛澤東為中共中央起草關于建立請示報告制度的黨內指示之前。1921年，中共一大召開，會議通過的《中國共產黨第一個決議》中規定“黨的中央委員會應每月向第三國際報告工作”，同時，會上各地共產黨組織也向大會提交了反映地方情況的報告。雖然當時的“報告”與請示報告制度中的“報告”含義不盡相同，但這也間接說明中國共產黨自成立之日起就有建立請示報告制度的思想萌芽。1921年《中國共產黨中央局通告》中規定各區黨組織在下次黨的大會上要有關于區勞動狀況的報告。這里的“報告”兼具名詞意義上的“文件”之意和動詞意義上的“匯報”之意，雖與請示報告的含義存有差別，但仍可見其相似之處，可被認為是請示報告制度的濫觴。二大黨章在“紀律”一章中規定“地方執行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央執行委員會及區執行委員會”，這里的“報告”就具有了真正意義上請示報告的含義。但是總體來看，中國共產黨成立初期的請示報告多帶有稚嫩色彩，它的存在多是出于建黨的事務性需要，只表現出請示報告制度的思想閃光，尚不具備制度性質。

國民大革命以摧枯拉朽之勢迅速蕩滌了軍閥統治，中國共產黨經過大革命的歷練不斷走向成熟，請示報告制度在這一過程中也初具雛形。《中國共產黨中央執行委員會組織法》規定中央執行委員會九名委員中除去組成中央局的五人外，其余四人要派駐各地，每星期將所在地情形報告中央局一次。這是黨的歷史上首次將黨員領導干部向黨組織報告事項寫進黨內法規，是請示報告制度走向制度化的開端。1924年《中央通告二十一號》對報告的內容、寫作要求、程序要求做了明確規定，這是首個對報告作出專門規定的文件。隨后，《關于宣傳部工作決議案》對黨的宣傳工作方面如何報告做了詳細規范，特別是在“地方報告”問題上規定了八項應該報告的具體內容。《中央關于各省委對中央的報告大綱》在整合上述兩個文件的基礎上，就報告的類型、內容、時間、紀律要求做了更為細致的規定。1931年第三號通令《關于建立報告制度的問題》，要求“在工作方法上首先要建立下級向上級做經常的報告制度，上級對下級實行工作檢查制度”［1］。這是首次將“報告”作為一項制度規定在正式文件中，它標志著請示報告制度正式上升到制度層面。

在具體制度實踐上，請示報告制度也得到了一定程度的貫徹。據統計，僅從1928年9月到1929年9月，全國19個地方黨組織向中央呈遞各種報告3 600余件，中共中央和中央各部委向地方下發文件3 400余份。請示報告制度在黨的組織工作、宣傳工作以及黨領導工人農民運動、開展群眾工作、婦女工作、民族工作、進行民主政權建設等方面，都得到了不同程度的貫徹落實。特別是解放戰爭爆發后，中央與地方之間請示報告的互動急速增加。需要指出的是，在具體實踐上，請示報告制度開始呈現出雙向互動的發展趨勢，即除了中央強制要求下級黨組織、政權機關要定期匯報各地方政治、經濟、對敵斗爭、黨的建設基本情況之外，各下級黨組織也開始向上級黨組織主動匯報地方情況、請示重大事項。例如晉察冀分局關于大資產階級有無革命性問題的請示；華中局關于皖南浙東蘇南戰略方針向中央的請示；太岳區黨委關于生產情況和生產計劃向毛澤東的報告等，中央均對這些請示報告給予了積極的回應。但由于請示報告制度尚處于萌芽階段，所以它在實踐層面還是存在著諸多問題。首先，很多地方黨組織不向上級黨組織報告工作或長時間不報告工作。如1926年中央通告第四號指出：“中農委曾再三通告，而各區仍不能按照報告，如此玩忽，影響于農運工作異常重大。”［2］1928年中央通告第七號也指出：“自八七會議以來，過去各級黨部對上級黨部沒有組織報告，因此上級黨部對于組織工作亦缺乏經常的指導。”［3］其次，即使報告，無論是報告撰寫層面還是技術層面質量均不高，中央難以做出有針對性的指示。例如有的報告內容過于繁瑣，無法體現事件輕重緩急；有的內容過于簡單，導致上級組織不能準確掌握地方情況；有的報告抄寫技術惡劣致使不能洗閱出來，使報告喪失了實際功能。

（二）請示報告制度建章立制階段

這一階段時間較短，主要在1948年前后。請示報告制度進入建章立制階段，走向真正意義上的制度化建設，是以《關于建立報告制度》指示（即“子虞電”）的出現為標志的。

解放戰爭進入戰略反攻階段后，很多解放區已經連成一片，許多城市已經解放或即將被解放，革命已經勝利在望。戰爭形勢的積極發展對人民解放軍和人民戰爭的正規化提出了更高的要求。這一系列現實狀況要求黨要盡快克服殘存于黨內、軍內的無紀律無政府狀態，加強中央權力和集中統一領導。從1948年1月到10月期間，僅毛澤東一人所做出的涉及請示報告內容的文章、講話、指示、批語就達16份之多。其中《關于建立報告制度》的指示在請示報告制度發展史上具有里程碑意義。該指示說明了建立報告制度的原因，規定了“各中央局和分局，由書記負責，每兩個月，向中央和中央主席做一次綜合報告。各野戰軍首長和軍區首長，除作戰方針必須隨時報告和請示，每兩個月要做一次政策性的綜合報告和請示”［4］。但是，這一指示僅建立了中央局、分局以及各野戰軍、軍區與中央的聯系，而對中央局和分局等組織與下級組織的聯系缺乏規定。兩個月后中央發出《中央關于建立報告制度的補充指示》彌補了這一缺失。該指示要求中央局和分局、前委對下級發出的政策性和策略性指示，都要同時上報中央，下級組織報告給中央局、分局、前委的重要報告，也需同時報告中央。此外，《補充指示》還確認了中央委員、中央候補委員具有反映情況、陳述意見的義務和權利。1948年6月，毛澤東為中共中央起草了《各中央局、分局、前委應向中央報告的事項》，具體規定了涉及財政、軍隊、土改、外交等十八個領域必須事先或事后報告的事項，加之先前中央發出的《關于宣傳工作中請示與報告制度的規定》，請示報告制度在內容要求上基本涵蓋了政治、經濟、文化宣傳、軍事、外交、黨務等領域。同年9月，政治局會議通過了《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》。《決議》首先規定了中央和地方在政治、軍事、經濟、文化宣傳、黨務諸方面分別享有的權力，以及規定了應該進行請示報告的事項；其次，創造性地規定了請示備案制度；最后，就報告類型、如何撰寫報告、請示報告的程序以及特殊情況下如何請示報告等，均做了詳細規定。中央經過近一年的努力，基本建構起了涵蓋請示報告主體、事項、程序、方式、寫作要求的制度機制，自此，請示報告制度在制度層面基本成熟。當然，在制度的具體執行上仍然存在各種問題，例如擅自修改中央或上級黨委的政策和策略者有之；借口工作繁忙事前不請示、事后不匯報者有之；將自己管理的地方看成獨立國者有之；報喜不報憂、瞞上不瞞下者有之。但總體而言，這一階段請示報告制度的建設成果仍是積極的。

（三）請示報告制度的全面實踐階段

這一階段大致為1949年到1987年。各地根據中央要求結合自身實際開始制定具體工作細則，例如，西北野戰軍政治部發出了《關于建立報告制度的訓令》；中原局做出了《關于克服無紀律無政府狀態并建立請示與報告制度的決定》；華東局做出《關于加強紀律性克服黨內無紀律無政府無組織狀態的決議》；華北局做了《關于報告制度的執行情況及健全黨委制的檢討報告》。黨的組織部門和宣傳部門也制定了相關制度。在具體實踐上，除了戰爭上的請示報告之外，各地在接管大城市，土地改革，恢復和發展生產等方面也在積極踐行請示報告制度。總之，無論是社會主義革命時期還是社會主義建設時期，請示報告制度都得以貫徹落實，實踐領域也在不斷擴大。篇幅所限，在此不再贅述。

（四）請示報告制度的深化發展時期

這一階段大致為從黨的十三大至今。從新中國成立到黨的十三大，經過近40年的發展，我國經濟社會發展回歸正軌，并進入加速發展階段。請示報告制度在各個領域得以全面貫徹。1988年，中紀委發布《關于建立健全報告制度的通知》，這是改革開放以來中央首次提出建立黨內報告制度。該通知就報告的主體、內容等做了規定，標志著請示報告制度由建立走向健全，制度化建設不斷走向深化。與此同時，請示報告制度的內涵在已有內容的基礎上得到進一步的豐富。首先，在形式上衍生出諸如“領導干部個人重大事項報告制度”“責任制報告制度”“黨委常委會向全委會（定期）報告工作制度”“不駐會常委向中央紀委報告工作制度”等請示報告制度的新形式。其次，在認識角度上，開始從黨的建設高度把握請示報告制度的重要作用。請示報告制度逐漸成為建立健全黨內民主監督、民主決策的有效程序和制度安排，成為黨內民主監督體系、民主決策體系的重要組成部分。特別是領導干部個人重大事項報告制度對加強領導干部的管理和監督、構建懲治和預防腐敗體系以及深化干部人事制度改革，都具有積極意義。進入新時代，黨中央更是高度重視請示報告制度建設，將其作為黨的政治紀律、組織紀律加以強調，要求黨員從自覺堅持黨性的層面加以把握，嚴明組織紀律，增強組織紀律性。2019年2月，中共中央印發了《中國共產黨重大事項請示報告條例》，以“條例”這一高位階的黨內法規形式將請示報告制度確定下來，標志著請示報告制度趨于完全意義上的成熟。黨的十九屆四中全會更是將“請示報告制度”寫進了全會公報之中。

二、規范化：以完善制度框架為顯著特征

請示報告制度化的發展過程也就是請示報告規范化的形成過程。經過幾十年的發展，請示報告制度逐漸建構起包含請示報告主體、事項、程序、方式、監督追責的全要素制度框架，而且各部分都呈現出逐漸細化、日臻成熟的特點。

（一）請示報告主體日趨明確

在請示報告制度的萌芽階段，實施請示報告的主體是模糊的，在很多涉及中央要求下級進行報告的條文中，報告主體多以“各地”“各組織”指代。從大革命開始，請示報告主體才漸趨明確，具體到某一職能部門。比如要求“地方工農部”“中央宣傳部”等具體工作部門進行請示報告。特別是抗日戰爭時期，各往來文件的主體更加明確，已具體到各師團等組織。新中國成立后則愈益具體。

另外，在報告層級上，請示報告實現了由越級報告或直報中央到逐級報告的轉變。在建黨初期，逐級進行請示報告就已萌芽。1923年，《中央通告第十三號》要求各地方將國民黨改組和收回海關主權兩項事宜的開展計劃和執行情況報告區委員會，區委員會再報告中央局。1933年《中共蘇區中央局關于擴大紅軍突擊運動給突擊隊長和省委縣委的指示信》在擴大紅軍突擊運動指導方式上指出，要建立村對鄉、鄉對區、區對縣、縣對中央、省委的報告機制。之后，逐級報告的要求無論是在黨的文件中還是在日常工作實踐中，都得到一定程度的貫徹，而且漸趨制度化、常態化。

最后，對于特殊黨組織實施請示報告規定的日益健全，也是請示報告主體規范化的重要體現。以接受雙重領導的黨組織實施請示報告的規定為例，早在1928年，《中央通告五十號》就要求各地方要將領導工人斗爭的策略以黨的名義一份報告中央，一份報告中華全國總工會。之后，在《關于根據地各級青委組織與工作暫行條例》《關于根據地各級婦委組織工作條例》中，均對接受雙重領導的黨組織如何進行請示報告做了說明。特別是黨的紀律檢查工作雙重領導體制的建立健全，更是標志著請示報告制度在雙重領導組織領域探索的成熟。

（二）請示報告事項日益全面

在萌芽期，請示報告制度所涉事項要求一般都比較寬泛，沒有明確的內容要求。例如《中國共產黨中央執行委員會組織法》要求中央執行委員會委員每星期將所在地情形報告中央局一次，但對于所在地的哪些情形需要報告卻沒有明確的說明。1925年《中央通告第六十號》要求各地將宣傳工作及宣傳效果隨時報告中央，但對于具體宣傳工作內容是什么也沒有說明。這就造成了各級組織無法準確把握請示報告事項的界限，導致報告要么過于簡略，要么過于繁復，致使中央無法獲得全面的信息，不能給各地以準確全面的指導。針對這些問題，中央開始不斷要求下級組織及時呈送詳細的報告，“詳細”成為中央對請示報告事項最基本的內容要求。

同時，為了更加全面了解某一事件的情況，中央要求各地要做專題報告，并規定了應該具體報告的內容。1926年《關于宣傳部工作決議案》在地方報告問題上專門列出了“每月鼓動成績”“每月宣傳成績”等八項報告內容。《中央關于省委對中央的報告大綱》又列舉了六種報告類型，并對每項報告類型的內容做了要求。經過多年發展完善，逐漸形成了“一文一事”和“一事不二報”的工作規范。《中國共產黨重大事項請示報告條例》在吸收以往經驗的基礎上，分別規定了應該向黨中央和上級黨組織請示的事項及向上級黨組織報告的事項。《條例》還首次規定了不須請示和報告的內容，劃清了請示報告事項的界限。同時，《條例》還對黨員領導干部請示報告做了專門規定，分別列舉了黨員和領導干部應該進行請示和報告的事項。至此，請示報告制度在事項內容上實現了對黨組織群體和黨員個體的全面規定。

（三）請示報告程序日益規范

建黨初期，黨在請示報告的時間規定上并無明確要求。直到中共三大后，才有了關于執行請示報告的具體時間規定，如一周報告一次，一月報告一次甚至具體到幾天報告一次。此后請示報告逐漸形成了定期匯報與專題匯報相結合的模式，保證了黨對常規事件與突發事件都能及時掌握、精準處理。

請示報告在寫作要求上也呈現規范化的趨勢。建黨初期，請示報告在寫作質量上存在諸多問題。比如有的報告內容龐雜，中心問題不突出，而且空話套話較多；有的報告失之簡略，不能起到請示報告的作用。針對這些問題，中央在之后的相關文件中提出了整改要求，但是這些要求多數是夾雜在各類通告、指示中，并沒有專門的文件進行規范。這種情況直到《關于建立報告制度》《中央關于建立報告制度的補充指示》《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》等文件相繼頒布，對請示報告的寫作要求有了明確的規定后才有了改觀。在內容上，中央要求各地多做政策性、原則性的請示報告，少做技術性的請示報告，報告內容要詳略得當，中心突出，條理清晰；在報告語言上，要求請示報告語言要簡明扼要。為達到這一目的，相關文件對報告字數也做了具體規定：“呈報黨中央的綜合報告一般在5 000字以內，專項報告一般在3 000字以內，情況復雜、確有必要詳細報告的有關內容可以通過附件反映。”［5］而且請示報告要堅持實事求是的原則，不能夸大報告內容，使用的材料數據要經過核實。

（四）請示報告的方式和監督追責舉措日益成熟

建黨初期，黨對請示報告的報告方式并無明確規定，多以“報告”二字涵蓋全部方面。國民革命時期，黨內文件中開始出現“寄”“寫”“圖表”等字眼，由此推斷，請示報告多以書面方式為主。1926年《關于宣傳部工作決議案》正式出現“書面報告”的字樣，此后書面報告逐漸成為請示報告的主要報告形式。

隨著通信技術的發展，加之戰爭形勢的瞬息萬變，書面請示報告形式逐漸被電報所替代。進入社會主義新時期后，請示報告方式更加豐富多樣。《中國共產黨重大事項請示報告條例》專列一章規定請示報告的方式，其中所列的報告方式既有對傳統方式的繼承，也有所創新。《條例》規定，請示報告的形式主要包括口頭和書面兩種，并就其具體形式及使用條件做了說明。需要特別指出的是，縱觀“書面報告”這一請示報告形式的發展過程，其使用條件實現了由“包羅萬象”到“不緊迫者用”再到專注于“非緊急情況，重大事項”的嬗變，折射出黨對請示報告制度規范化建設認識的不斷加深。

另外，早期請示報告在監督方面主要依賴于黨組織和黨員的自覺自律，缺乏制度約束，因此，制度執行并不徹底，直到1927年后，這種情況才得以逐漸改善。中央在多個文件中明確規定了對執行請示報告制度不力的黨組織的懲罰措施，“如再延不交報告，中央則停止發給經費，請勿忽視！”“如一個月不作報告，中央應停止補助費，兩個月不做報告，便撤換工作人員”［6］。《中國共產黨重大事項請示報告條例》在吸收以往經驗的基礎上，在第七章專門規定了監督追責措施，如建立健全重大事項請示報告工作督查機制、糾錯機制、責任追究制度等，有力地保障了請示報告制度的貫徹執行。至此，請示報告制度在監督方面實現了由道德約束到制度約束的巨大轉變。

三、科學化：以雙向互動為制度品質

任何制度框架的構建都是在科學理論的指導下建立的，而在構建制度過程中形成的經驗經過總結提煉也將成為科學理論。回望請示報告制度的發展過程，無論是探尋權力“收”與“放”的平衡點，還是尋找服務中心的制度著力點，抑或是捕捉動機和行為結合點的過程中，科學化已成為其最突出的制度品質。

（一）維護中央權威與發揮地方自主性的有機統一

請示報告制度的提出主要為了解決地方各自為政，中央決策部署得不到有效貫徹的無政府無紀律現象。特別是中國共產黨取得全國政權后，在一個國土面積遼闊、人口眾多的大國執政的現實對加強中央權力，保障令行禁止提出了更加迫切的要求。當然，加強中央權力并不代表遏制地方自主權，請示報告制度內容規定的變遷恰如其分地體現了維護中央權威與發揮地方自主權的有機統一。初期請示報告內容的規定較為寬泛，僅規定了諸如政治報告、軍事報告等大體范圍。之后由于制度發展的需要，中央開始劃分中央和地方層面在不同領域的請示報告事項，特別是2019年頒布的《中國共產黨重大事項請示報告條例》在規定應該請示報告事項的同時，還專門規定了不須請示報告的內容，制定了清單，劃清了界限。這一時期，中央突出了對“重大事項”的請示報告，而非所有事項都進行請示報告，這既保障了上級組織能及時準確地了解地方信息，維護中央權威，又有效避免了事事報告，扼殺了地方自主權，滋生官僚主義的惡果。

（二）統籌兼顧與服務中心的良性互動

隨著請示報告制度的發展完善，該制度已經覆蓋到黨的工作的各個方面，有力地保證了各個領域工作的有效開展。同時，由于中心工作的變化，請示報告制度在不同歷史發展階段，其實踐重心也在不斷發生變化。大致來看，請示報告制度的重心實現了由“服務工農運動，適應建黨需要”到“暢通信息交流，服務革命戰爭”，再到“維護中央權威，助力經濟建設”，最后到“著眼黨的建設，推進反腐倡廉”的顯著轉變。這彰顯了堅持具體問題具體分析，因地制宜、因事制宜開展工作，堅持了兩點論與重點論相統一的馬克思主義的基本工作方法的要求，更加凸顯請示報告制度的科學化特征。

（三）功能性與目的性的協調一致

制度的產生與完善源于制度制定者對制度功用與現實需要是否契合的考量。請示報告制度同樣如此。首先，請示報告制度成為黨加強政治建設與組織建設的有力抓手。建立請示報告制度的初衷主要是為了維護中央權威，使中央及時準確了解地方革命和建設具體情況，了解地方政策執行情況。其次，請示報告制度又被賦予新的意義，逐漸成為黨增強組織紀律，密切上下級組織關系、加強組織建設的有效方式，成為黨克服超組織現象，克服經驗主義、地方主義，強化程序觀念，加強政治建設的有力抓手。再次，請示報告制度是實現民主集中制原則具體化的有效途徑。請示報告制度暢通了上下級間的聯系，一方面有利于下級組織及時反映情況，表達意見建議；另一方面有利于維護上級權威，保障既定方針政策有效執行。這兩方面的內容恰好反映了民主集中制的基本精神。請示報告制度使民主集中制原則獲得了鮮活的制度載體，實現了具體化。最后，請示報告制度是推進反腐敗斗爭的有力武器。改革開放后請示報告制度衍生出許多新的制度形式，特別是領導干部個人重大事項報告制度已成為推動反腐倡廉的重要利器。而且，該制度也成為請示報告制度重心轉向黨風廉政建設的關鍵拐點，是進行干部管理和監督的重大舉措。