黨內法規實施效果評估程序問題研究

戴傳利

（中共安徽省委黨校（安徽行政學院）黨內法規研究中心，安徽 合肥230022）

黨內法規實施效果評估的程序是指黨內法規實施后評估工作要遵循的步驟，其解決的是黨內法規實施后評估的具體環節問題［1］。中共中央制定的《中國共產黨黨內法規制定條例》（2013年5月）以及《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》（2013—2017年）都提出了對黨內法規實施進行評估，2019年的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》更進一步提出了制定主體可以對黨內法規實施效果開展評估。良好的評估程序設計對順利進行實施效果的實體性評價會起到非常重要的保障作用。當前，程序正義的理念已經深入到現代社會治理的方方面面。全面從嚴治黨離不開黨內法規，黨內法規是否科學管用離不開對實施效果的評價，對黨內法規實施效果進行量化評估離不開程序架構。良好的程序設計可以確保評價結果的公信力和客觀性。

一、黨內法規實施效果評估程序設計的基本原則

在法學研究理論中，有關程序法的理論研究成果已經非常多，程序也從傳統的實體依附理論中分離出來，使之與實體相對獨立、地位平等。程序工具主義理論已經得到了很好的矯正，程序獲得了自身存在的獨立價值地位。程序設計是否科學不僅僅是其自身獨立價值的體現，更能影響實體正義的實現。正如哈貝馬斯所言，法律獲得充分的規范意義，既不是通過其形式本身，也不是通過先天賦予的道德內容，而是通過立法程序，正是這種程序產生了合法性［2］。黨內法規實施效果評估程序設計必須遵循以下原則。

（一）參與主體多元化原則

政黨制度是一個國家治理制度的重要組成部分。我國是采用一黨領導多黨合作制模式，中國共產黨擁有龐大的黨員隊伍，管理這支隊伍本身就是國家治理體系和治理能力的一個重要組成部分。管理好9 000萬黨員隊伍離不開完善的黨內法規作為依據，治理這么大一個政黨沒有先例可循，依規治黨的中國實踐只能是“摸著石頭過河”。規范的重要性不在于制定，而在于能夠適應實踐需求，取得良好效果。適時開展黨內法規實施效果評估是檢驗黨內法規是否完善的重要依據。要使評估結果更具可接受性，就必須擴大程序參與主體的范圍，只有這樣才能保證評估結果的廣泛代表性。參與制是現代程序正義最重要的構成要件之一。只有參與，才會有身臨其境的真實感受，才會調動各方主體主動性，避免出現“事不關己，高高掛起”或“懷疑一切”的結果。親歷性是解決程序正義最重要的方法，親身參與也是對參與者最好的說服形式。由此可見，我國黨內法規實施效果評估程序設計必須考慮參與主體盡可能的多元化。當然，主體多元化并不是說讓所有的黨內法規制定主體、實施主體、黨員等全體參與黨內法規實施效果評估活動，只能實行代表制，從利益關涉者或者非關涉者群體中選出代表參加評估活動。黨內法規不僅僅會對黨員產生利益影響，也會對非黨員產生連鎖效應；不僅直接影響領導干部行為方式，也會影響社會主體的行為和利益。比如八項規定的出臺，有效遏制住了黨員領導干部違規公款吃喝現象。酒店經營者對八項規定所產生效果感受是比較強烈的，所以他們的感受可以成為八項規定實施效果評估的信息來源。

（二）透明性原則

程序透明性原則是指程序設定中要實現“看得見的正義”，要讓程序在陽光下運行，公開可見。黨內法規實施效果評估程序設計必須貫徹程序透明性原則，從評估觸發機制設計到評估報告意見反饋，整個評估過程要清晰可見，避免暗箱操作。程序透明是與文明社會治理體系相伴而生的一項重要原則，理性的人們之所以對某項制度或者某個事物產生篤志不移的信任，最重要的是要讓他們“親眼所見”，眼見為實已經成為人們一項重要的判斷準則。在我國，黨員是無神論者，群眾也以無神論者居多，經歷了一些生活的磨煉與文明的洗禮后，大家更相信自我判斷能力，而自我判斷又需建立在“親眼目睹”的基礎上。程序不公開不透明，黨員、群眾就無從得知評估是如何進行的，也無法知曉提出的意見建議是否有效傳達到評估主體，不知道意見建議是否被真實地納入評估工作的考量范圍。這樣，黨員、群眾的民主參與積極性就會受到打擊，對民主參與及評估效果會造成負面影響［1］。

程序透明性與程序公開性有相同之處，但也有所區別。程序公開會產生程序透明性的效果，要做到程序透明也要求程序盡可能地做到公開。公開強調對相對方的公示，過程讓其看見。程序透明性強調自身行為過程，即便沒有相對方，也要貫徹陽光下運行原則。透明性要求即便沒有相對方參與也要具有“可視性”，比如對黨員的處理決定，透明性要求決定的內在過程也要有據可查，防止“結果公開，過程保密”的暗箱式討論過程發生。當然，為了保障他人人身安全以及保守黨內秘密，透明性原則也要受到限制，但必須以符合憲法和黨章且有黨內法規明確規定為基礎。限制不宜太多，多了就會破壞基本原則的穩定性，使基本原則失去了準繩價值，原則就會淪為不確定的非原則。

透明性作為程序構建的基本原則，要求整個黨內法規實施效果評估從啟動到結束直至評估意見反饋的整個過程都要一以貫之，始終堅持。

（三）程序理性原則

程序正義理念已經為人們所廣泛認同，也成為文明社會的重要標志，但現代制度設計中容易出現過分強調程序的現象。似乎程序設計得越細致越多就越能體現程序參與性、程序透明性以及程序正義性，其實不然。關于結果正義與程序正義之間的關系，理論闡述已經非常豐富，“重實體，輕程序”的傳統理念早已被新的時代新理念所取代，程序正義取得了非常重要的地位。日本棚賴孝雄教授甚至提出“程序是實體之母”的觀點，雖然這種觀點是在法律理論研究中探討，但早已超出法律制度設計范疇，許多理論研究和制度設計中都出現了過分強調程序的問題，從而在程序設計中出現了程序形式主義。程序形式主義嚴重影響效率，程序過多過爛導致了寶貴時間的大量浪費，也造成了程序參與者精力的消耗。程序成為一種“走秀”，而所關涉主體又必須“認認真真地走程序”，導致程序淪為一種擺設，成了花拳繡腿。

程序理性原則要求黨內法規實施效果評估程序設計必須兼顧程序正義與程序效率的關系，二者不可偏廢。過分強調哪一方面都會影響到另一方面。程序理性要求在程序設計中必須貫徹以下指導思想：

一是必要性。任何程序設計都必須貫徹必要性原則。必要性就是某項程序不能省略，一旦省略可能會挫傷人們民主參與的積極性，也可能影響程序過程的透明性，降低人們對評估結果的信賴。

二是效率性。在黨內法規實施效果評估程序設計中要注意處理好程序正義與程序效率之間的關系。當兩者發生沖突時，要以價值大小進行衡量，看哪一方面更重要。程序雖然是必要的消耗效率價值的制度裝置，但必須保持合理的度，不能以過分犧牲效率為代價。

二、我國黨內法規實施效果評估程序設計特點

自黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的大背景下，我們黨開啟了黨內法規系統化建設的新步伐。不僅出臺了大量的黨內法規，也對黨內法規的實施和完善提出了新的目標和任務。特別是黨內法規實施效果評估任務的提出充分彰顯了我們黨在黨內法規建設方面求真務實的作風。整體而言，黨內法規實施效果評估程序性規定具有以下特點。

（一）在遵循程序性規定原則基礎上，鼓勵各地探索創新

《中國共產黨黨內法規制定條例》（2013）提出要“對黨內法規執行情況、實施效果開展評估”，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》（2013—2017年）規定了將評估情況反饋作為修改完善依據。《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（2019）在規定黨內法規評估的對象時對評估時限有所涉及，并要求形成評估報告。以上條例和規定對黨內法規實施效果評估的程序啟動、提出時限、提出對象、參與主體范圍、評估信息收集、評估表決程序、評估報告形式要件、評估報告反饋程序等都沒有作出詳細規定。這也為各地在評估實踐中積極探索創新提供了空間。

2018年的四川省委辦公廳印發的《省委黨內法規實施評估辦法（試行）》在評估程序方面做了很好的探索，規定首先要成立評估小組，可以邀請專家學者等參與評估，并規定了評估的方法、評估結果意見反饋的處理程序等。福建省黨內法規實施評估中心的成立標志著在評估工作的實施主體上引入了第三方專業機構，為黨內法規實施評估程序的專業性、科學性提供了保障。可見，在遵循程序性規定原則基礎上，各地因地制宜，積極探索創新。

（二）以黨內法規制定主體作為評估實施主體

由黨內法規制定主體對黨內法規實施效果進行評估，可以發揮制定主體諳熟法規制定目的及規則內容等方面的優勢：通過評估可以直接獲得法規與實際契合程度的信息，了解哪些規定能夠適應實踐需求，哪些規定不能適應實際需要，哪些規定存在漏洞等等；可以根據需要對黨內法規進行及時的立、改、廢，以增強黨內法規的實效性。當然，黨內法規實施主體有熟悉黨內法規實施效果、容易發現黨內法規實施中存在問題的優勢；而其他社會組織則有著更廣的視角。因此，評估主任必須兼聽各方面意見。總之，評估主體是黨內法規實施后評估工作能否取得成功的關鍵因素，必須選擇合適的評估主體［3］。

三、黨內法規實施效果評估程序架構

有的專家把黨內法規實施后評估程序按照時間順序分為五個步驟：選擇評估對象、選擇并成立評估機構、制定評估方案、評估工作的具體開展、形成評估報告并應用［3］。這為我們研究黨內法規評估程序問題提供了很好的參考。我們從時間維度對黨內法規實施效果評估程序設計提出以下架構：

（一）評估建議的提出

評估黨內法規實施效果首要問題是要解決誰有權（更多的是義務性）提出評估建議，這也是評估程序啟動的最初動力裝置。評估建議的提出程序構成包括享有提出權利（力）的主體、提出的方式、提出的期限、受理的主體幾個環節。首先，哪些主體享有提出黨內法規實施效果評估的權利（力）？

筆者認為，確定提出評估建議主體的范圍應當考慮以下因素：對黨內法規的熟悉程度、對黨內法規的關注程度、利益受到黨內法規影響的程度、社會治理的民主性因素。由此觀之，享有提出權的主體主要應當包括黨內法規制定主體、黨內法規執行主體和受到黨內法規處理的黨員，甚至還可以包括非黨員和黨內法規實施的監督主體。

首先，黨內法規的制定主體對黨內法規最為熟悉，也最關注黨內法規的實施效果。只有通過實施效果反饋，制定主體才能知道制定黨內法規時的立規目的是否實現，所定規則是否適應實踐需求，如何進行必要適時調整。黨內法規制定主體可以通過調研、座談會、執行部門意見反饋等方式獲得黨內法規執行中的問題，可以根據問題提出黨內法規實施效果評估的建議。當然，制定主體也可以根據需要對黨內法規實施效果啟動評估程序。黨內法規制定主體提起實施效果評估應當向制定主體內部法規工作部門提出，經過制定主體黨委委員會會議同意，才能啟動黨內法規實施評估程序。

其次，黨內法規執行主體在執行黨內法規過程中，發現黨內法規在實際運行中存在不適應實際情況、存在遺漏、已經過時等情況時，可以向黨內法規制定主體的法規工作部門提出實施效果評估建議或者請示，按照同級建議、上下級請示原則，即同級黨內法規執行主體向同級黨內制定主體提出的實施效果評估應當采用建議形式，下級執行主體應當通過同級黨委向上一級黨內法規制定主體提出實施效果評估請示。

再次，受到黨內法規處理的主體提出的黨內法規實施效果方面的建議，也可以成為黨內法規實施效果評估的信息來源。隨著全面從嚴治黨國家戰略的深化和實踐的深度展開，黨員干部隊伍中因各種問題被處分或問責處理的人越來越多。據統計，黨的十八大后5年間，筆者所在的省受到紀檢監察機關紀律處分的共計92 504人，特別是近兩年來，加大黨內問責、查處違反八項規定精神和侵害群眾利益等問題、整治扶貧和環保領域突出問題、推進反腐敗斗爭等工作力度，紀律處分82 222人。這些數據，有力展示了推進全面從嚴治黨顯著成就，但需要關注的是，一些地方對犯有錯誤失誤的黨員干部，關注點常常放在錯誤事實的查核與性質認定、根據黨紀黨規給予恰當的處分處理“前半篇文章”上，而給予處分處理后的跟蹤管理和教育幫扶“后半篇文章”僅有些原則要求。這些受到黨內法規處理的主體對黨內法規實施效果感受最深刻，對黨內法規關注度比較高，黨內法規制定主體或者執行主體可以根據受到黨內法規處理的黨員干部建議啟動必要的實施效果評估程序。

最后，黨內法規實施監督主體也可以提出評估建議。除了上述主體外，人大、其他民主黨派、社會團體、人民群眾等都是黨內法規實施的監督主體。為了充分發揮黨內法規實施監督主體的積極性，讓他們關注黨內法規實施效果有利于廣泛動員社會各界對黨內法規執行情況進行監督和提出適當建議。其他黨內法規監督主體可以采取多種方式和多種渠道提出對有關黨內法規的看法，為黨內法規制定主體啟動黨內法規立改廢提供重要的信息來源。其他監督主體也可以直接向黨內法規制定主體提出法規實施效果評估的建議，推動黨內法規的實施評估程序的啟動。

（二）黨內法規實施效果評估建議的受理及審查

黨內法規制定主體對自己制定的黨內法規認為需要進行評估時，應當向本級黨委內部相關職能部門提出，相關職能部門依據集體討論意見啟動評估程序。下級黨內法規制定主體向上一級制定主體提出黨內法規實施效果評估建議的，應當采用請示的形式，上級黨內法規制定的主體收到請示后應當及時進行審查，審查時間以15天內為宜。時間過短，無法進行必要的調研和論證，時間過長會影響工作效率。上級黨內法規制定主體經過審查認為有必要啟動實施效果評估的，應當經過黨委會議討論同意后，以批復形式回復下級黨內法規制定主體和執行主體，并應當在兩個月內啟動黨內法規實施效果評估活動，根據評估結果對黨內法規進行適當的立改廢等。上級黨內法規制定主體認為沒有必要啟動實施效果評估的，應當在15天內以書面形式答復請示的主體。

（三）確定評估人員，成立評估組織

由于當前的黨內法規和黨內規范性文件只是規定了制定主體可以開展黨內法規實施效果評估，沒有具體規定實施評估的參與人范圍和評估組織如何組成等具體操作層面細節，導致實踐中各地實施評估的組成人員和組織各不相同，有的邀請專家組成評估組織，有的委托第三方實施評估。

從評估的客觀性、真實性、科學性和民主性角度來說，黨內法規實施效果評估的組成人員多元化比較合適。組成人員要有對黨內法規比較熟悉的制定人員，也要有具備一定研究能力的專家，還要有利益受到黨內法規影響的主體以及其他黨內法規實施監督主體等，有他們組成評估組織，再由這個具有廣泛代表性的評估組織開展黨內法規實施效果評估工作，可以保證評估結果的廣泛代表性，專家參與也可以為評估工作提供智力支撐。

當然，由于黨內法規的性質、制定主體、實施范圍、對社會的影響程度等不同，對黨內法規實施效果進行評估的組成人員范圍和組織構成并非要求千篇一律，可以根據實踐需要采用多種方式，具體的可以借鑒法律實施效果評估形式，可以采用制定主體主導加其他人員、制定主體牽頭加其他參加主體主導、委托第三方評估等組織形式開展黨內法規實施效果評估。

（四）制定評估標準及評估方案

黨內法規評估的標準是評價和衡量黨內法規文本質量和實施效果優劣的圭臬，它是黨內法規評估工作的基石，也是對黨內法規進行科學評估的主要工具。作為檢驗特定對象質量的準則和尺度，評估標準是評估活動開展的必要前提，也是評估活動價值取向的具體體現［4］。評估方案是對評估的具體內容、評估的指標體系、評估的方法、評估的時間安排、評估的經費預算、評估的組織保障等內容作出明確規定，以保證黨內法規實施后評估工作的順利開展［3］。

評估組織成立后首先要確定評估標準和評估方案，否則評估工作就會失去方向和尺度。不過評估標準可以放在評估方案中，作為評估方案的一個組成部分。在經過幾年的評估經驗積累基礎上，評估標準也可以相對定型化，無須每一次評估時單獨制定評估標準。中央黨內法規制定主體制定的黨內法規實施效果評估標準是地方進行評估時的重要依據，地方黨內法規實施效果評估主體可以根據上位標準再結合地方黨內法規實施效果評估要求作必要的細化、調整、補充等，以適應地方差異性的需求。

（五）收集評估信息

評估信息收集是評估工作的核心任務，沒有信息的收集就無法完成對黨內法規實施效果的評估。評估主體對評估信息收集應當本著以下原則：一是信息來源的廣泛性。在黨內法規適用的范圍內盡可能擴大信息來源的主體范圍。除了聽取執行主體意見外，可以對黨內法規執行的客觀情況以及相關案例進行分析研判，掌握黨內法規執行的實際狀況；聽取被處理黨員干部對黨內法規實施效果的意見，掌握受黨內法規處理對象的意見；還可以采用座談會、研討會、民意調查等方式收集黨內法規實施范圍內的大眾感受和看法（如對中央八項規定調查）。評估工作具體進展要在組織保障下有序地進行，避免工作內容的重復，提高評估效率，節省評估費用。二是信息的真實性。評估信息的收集要注意去偽存真，本著客觀全面原則，盡可能收集與所評估黨內法規相關的真實信息。三是信息的及時性。黨內法規實施效果評估工作是一項時效性很強的工作，評估主體所收集的信息對黨內法規實施后實踐具有重要關聯性和參考價值，其信息應當能反映過去事實，指導未來行為。四是信息的全面性。評估主體可以利用現代化科技手段，廣泛收集所評估的黨內法規實施效果的情況信息，努力做到“應有盡有”，在有限的時間內盡可能地收集到更多信息，確保評估所依據的信息的全面性。

（六）信息的甄別與取舍

信息的收集只是為撰寫評估報告準備了原材料，對原材料進行必要的甄別和篩選是保證評估結果真實可靠的重要程序。評估主體在對所收集到的待評估黨內法規實施效果信息進行甄別和取舍時，要堅持以下原則：集體討論原則、關聯性原則、客觀性原則、合法合規性原則。

集體討論原則要求評估主體對所收集的信息進行甄別和取舍要經過評估組織的集體討論決定，不能以某個個人“認為”而取舍，發揮集體智慧作用。關聯性原則是指所收集的信息要與待評估黨內法規具有密切的聯系，且這種聯系帶有較強的實踐完善的指導意義。客觀性是指收集到的信息要客觀真實地反映待評估黨內法規實施情況。合法合規性是指信息的收集程序要符合憲法、黨章等法律和黨內法規的規定，信息的內容和形式也要符合憲法、黨章等法律和黨內法規的規定。

（七）撰寫評估報告并應用

黨內法規實施效果評估主體要按照評估的具體情況，在認真分析總結后，形成評估報告，并視情況將之應用于不同部門或場合，發揮實效［3］。