政府采購(gòu)管理研究與思考
——以交通運(yùn)輸部職業(yè)資格中心為例

孟迎春

（交通運(yùn)輸部職業(yè)資格中心，北京 100029）

一、政府采購(gòu)理論概述

（一）政府采購(gòu)含義

《政府采購(gòu)法》中明確，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的，或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。與私人采購(gòu)的區(qū)別主要在于資金來(lái)源具有公共性、目的具有非營(yíng)利性、行為具有政策導(dǎo)向性和受到廣泛的監(jiān)督四個(gè)方面。

中心是交通運(yùn)輸部直屬事業(yè)單位（正局級(jí)），經(jīng)費(fèi)自收自支，主要職責(zé)是受部委托負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸行業(yè)職業(yè)資格制度建設(shè)與實(shí)施工作。2016 年1 月，中心正式接收交通國(guó)際合作事務(wù)中心作為二級(jí)單位（負(fù)責(zé)代部辦理機(jī)關(guān)和部屬單位因公出國(guó)任務(wù)批件、外事活動(dòng)等）。中心政府采購(gòu)活動(dòng)遵守《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定。

中心政府采購(gòu)業(yè)務(wù)分為三個(gè)部分，一是為了維持日常工作運(yùn)行所進(jìn)行的采購(gòu)，包括辦公用品采購(gòu)、辦公設(shè)備采購(gòu)、公務(wù)車維修保養(yǎng)等；二是為了履行職業(yè)資格制度建設(shè)與實(shí)施、外事活動(dòng)組織、智庫(kù)課題研究等職能所進(jìn)行的采購(gòu)，包括試卷、證書等印制，命題、組卷、閱卷等考試服務(wù)，外事會(huì)議承辦等；三是中心信息化建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)涉及的軟硬件購(gòu)置、系統(tǒng)開發(fā)服務(wù)等。

（二）中心政府采購(gòu)特點(diǎn)

中心采購(gòu)命題、組卷、閱卷等考試服務(wù)，智庫(kù)課題研究等，通過建立行業(yè)專家?guī)爝M(jìn)行抽取，要求專家具有很強(qiáng)的專業(yè)能力和專業(yè)資質(zhì)，嚴(yán)格遵守保密協(xié)議，行業(yè)專業(yè)性要求高。中心采購(gòu)試卷、證書等印制服務(wù)，試卷、證書的制式要求決定了供應(yīng)商數(shù)量少，易形成壟斷態(tài)勢(shì)，采購(gòu)時(shí)可選擇范圍小，話語(yǔ)權(quán)不強(qiáng)。信息化建設(shè)項(xiàng)目一般委托有資質(zhì)的委托代理機(jī)構(gòu)以公開招標(biāo)的形式確定承包單位，項(xiàng)目涉及軟硬件采購(gòu)由承包單位實(shí)施，實(shí)施過程中對(duì)承包單位的控制與預(yù)期總會(huì)有一定程度偏離，導(dǎo)致需要實(shí)施政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整。

二、中心政府采購(gòu)現(xiàn)狀

（一）整體概況

中心采購(gòu)工作實(shí)行“分類采購(gòu)，分類管理”的模式，資產(chǎn)類采購(gòu)根據(jù)資產(chǎn)類別劃定資產(chǎn)類采購(gòu)管理部門，服務(wù)類采購(gòu)分布在各處室。采購(gòu)工作執(zhí)行過程涵蓋采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃、采購(gòu)組織形式及采購(gòu)方式選擇、采購(gòu)具體執(zhí)行、標(biāo)的驗(yàn)收及價(jià)款結(jié)算等。

（二）具體職責(zé)分工

中心辦公室負(fù)責(zé)辦公設(shè)備、辦公用品的采購(gòu)管理；信息管理處負(fù)責(zé)計(jì)算機(jī)、服務(wù)器等信息化類設(shè)備的采購(gòu)管理；各業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)服務(wù)類采購(gòu)的管理；財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)政府采購(gòu)政策指導(dǎo)、財(cái)務(wù)支付、報(bào)告報(bào)送等工作。

（三）政府采購(gòu)管理現(xiàn)狀

中心政府采購(gòu)工作以政府采購(gòu)預(yù)算為起點(diǎn)，以《政府采購(gòu)法》、《中心政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》為遵循，嚴(yán)格采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)執(zhí)行申請(qǐng)與審核、采購(gòu)組織形式確定、采購(gòu)方式確定與變更、采購(gòu)合同管理、采購(gòu)驗(yàn)收與支付、質(zhì)疑與投訴和采購(gòu)檔案管理全過程，中心政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范有序，各項(xiàng)審計(jì)和巡視未發(fā)生問題。

中心在采購(gòu)過程中采用了集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的方式。對(duì)納入政府集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的政府集中采購(gòu)項(xiàng)目，委托中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心進(jìn)行采購(gòu)，通過批量采購(gòu)、公開招標(biāo)、協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等方式實(shí)施。整理中心2017 ～2019 年政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)方式構(gòu)成，從采購(gòu)金額來(lái)看，2017 ～2019 年使用最多的采購(gòu)方式是公開招標(biāo)，公開招標(biāo)在政府采購(gòu)中占據(jù)了重要地位，2017 ～2019 年政府采購(gòu)項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式的金額占總金額的比例分別為 52%、86%和 91%。2017 ～2019 年政府采購(gòu)支出金額如表1。

表1 中心2017 ～2019 年政府采購(gòu)支出表 單位：萬(wàn)元

三、管理過程中存在的問題及原因

（一）對(duì)政策功能認(rèn)識(shí)尚未形成共識(shí)

傳統(tǒng)消費(fèi)觀念通常把“物美價(jià)廉”作為采購(gòu)的首選目標(biāo)，在總體觀念上強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和價(jià)格。而政府采購(gòu)制度強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正、發(fā)揮政策調(diào)節(jié)功能，這些制度可能會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)削弱、成本增加、采購(gòu)時(shí)間增加、采購(gòu)程序復(fù)雜，給日常工作帶來(lái)一定的困難，作為采購(gòu)人短期內(nèi)還難以理解和接受。

（二）合同公開執(zhí)行難度大

我國(guó)政府采購(gòu)制度明確要求政府采購(gòu)信息全過程公開，采購(gòu)項(xiàng)目信息必須公開、采購(gòu)文件必須公開、中標(biāo)及成交結(jié)果必須公開、采購(gòu)合同必須公開、投訴處理結(jié)果必須公開。如《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五十條要求“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)合同簽訂之日起2 個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購(gòu)合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告”。然而在實(shí)踐過程中，中心單次采購(gòu)金額小，如辦公用品（設(shè)備）采購(gòu)、公務(wù)車維修等，對(duì)于一些金額較小、采購(gòu)頻繁的政府采購(gòu)行為，實(shí)行采購(gòu)信息全過程公開操作難、工作量大。

（三）計(jì)劃及執(zhí)行規(guī)范性監(jiān)督缺乏力度

政府采購(gòu)制度對(duì)政府采購(gòu)主體、內(nèi)容、方式、程序、質(zhì)疑投訴、監(jiān)督檢查等相關(guān)內(nèi)容都作了明確要求。《政府采購(gòu)法》第十三條規(guī)定財(cái)政部門為政府采購(gòu)監(jiān)管部門，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六十五條規(guī)定了財(cái)政部門外的監(jiān)管部門。然而在現(xiàn)實(shí)工作中，對(duì)于采購(gòu)主體是否執(zhí)行了政府采購(gòu)、是否按政府采購(gòu)程序進(jìn)行采購(gòu)、是否執(zhí)行了公開、采購(gòu)是否有預(yù)算、是否按計(jì)劃等仍缺少有效監(jiān)督途徑，僅在事后審計(jì)等監(jiān)督檢查中得以發(fā)現(xiàn)，不能在事前及時(shí)遏止不規(guī)范采購(gòu)行為，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)前控制，不能形成有效監(jiān)督。

四、對(duì)策建議

（一）成立采購(gòu)小組

根據(jù)中心情況，可分別由業(yè)務(wù)部門、管理部門以及財(cái)務(wù)部門派員成立政府采購(gòu)小組，由中心領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，同時(shí)可以邀請(qǐng)政府采購(gòu)專家參與，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的政府采購(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)。采購(gòu)小組應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)環(huán)節(jié)全過程負(fù)責(zé)，同時(shí)在采購(gòu)過程中開展審核和監(jiān)督，建立健全采購(gòu)制度和采購(gòu)工作流程，提升采購(gòu)業(yè)務(wù)專業(yè)性。

（二）建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)提倡的是以結(jié)果為導(dǎo)向的理念，將績(jī)效的觀點(diǎn)和方法與采購(gòu)制度相融合，貫穿采購(gòu)預(yù)算、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。政府采購(gòu)是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)政府采購(gòu)結(jié)果的一種反饋，通過績(jī)效評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)流程中的缺陷和不足，優(yōu)化政府采購(gòu)活動(dòng)，促進(jìn)完善政府采購(gòu)制度。

（三）建設(shè)信息系統(tǒng)

建設(shè)政府采購(gòu)信息系統(tǒng)，依靠系統(tǒng)加強(qiáng)事前控制、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)。無(wú)預(yù)算事項(xiàng)的不予采購(gòu)，未采取適當(dāng)?shù)恼少?gòu)方式和程序的不予采購(gòu)。將采購(gòu)系統(tǒng)與預(yù)算系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、信息公開系統(tǒng)、信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息自動(dòng)公開、自動(dòng)統(tǒng)計(jì)分析、自動(dòng)監(jiān)督。