單位制度視域下職業學校改革的現實困境與推進路徑

李陽 祁占勇

摘 要：單位制度是新中國成立后建立的一種社會治理和資源配置的基礎性制度，雖然改革開放以來有所弱化，但即使到今天，作為一種事業單位，職業學校依然保留著單位制度的印痕。單位制度仍然與職業學校改革資源的獲得、教師角色的定位、校長角色的定位、社會功能的定位相聯。從單位制度視域分析目前我國職業學校改革所遇到的障礙，可以更加深入地認識職業學校改革所面臨的現實困境并明確其改革的推進路徑。

關鍵詞：單位制度視域;職業學校改革;現實困境;推進路徑

職業學校改革不單是職業學校本身的事情，還受到外部社會因素的制約。影響職業學校改革的社會因素幾乎無所不包、極其繁雜，既有支持其改革的社會支持因素，也有反對其改革的社會反對因素，還有對其無明顯影響的社會中立因素。一般情況下，當我們討論影響職業學校改革的制度因素時，往往有意或無意地關注制度對職業學校改革起阻礙作用的消極因素，忽視了起促進作用的積極因素;而當我們單獨討論職業學校改革的制度支持時，初衷則是為職業學校改革找尋更多、更好的制度支持，以促進職業學校改革的順利推進。隨著我國職業學校改革進入“深水區”，制度問題已經成為制約職業學校改革能否取得重大進展的關鍵因素。據觀察，已有研究多就職業學校內部制度問題展開，然而，職業學校改革所面臨的制度問題盤根錯節，并非僅職業學校自身力所能及，而是需要外部制度的支持。因此，本研究將視線轉移到影響職業學校改革的單位制度問題上，探討單位制度應如何為職業學校改革提供有效支持。單位制度是新中國成立后建立的一種基礎性社會制度，是進行城市社會治理和資源配置的重要手段。在很長一段時間內，單位制度都是我國政治體制的基礎，雖然改革開放以來單位制度有所弱化，但即使在今天，單位制度在一些關鍵領域仍未發生根本性改變，在職業學校所屬的公共事業領域更是如此。因此，只有了解單位制度與職業學校的關系，才能更加深入地認識職業學校改革所面臨的現實困境并明確職業學校改革的推進路徑。

一、單位制度與職業學校改革的關系

新中國成立后，整個國家按照計劃管理的原則被組織起來，城市居民被納入各種單位組織，單位按照職能分工將人們組織起來，同時，黨和政府的管理貫穿其中。因此，全國組成了一個龐大的行政管理體系和資源配置體系[1]，為國家對各種社會力量的調控提供了制度基礎，使單位成為一種基本的社會控制組織形式，是實現國家在社會中建立一定秩序并對社會進行控制的基本方式[2]。一般而言，職業學校改革會受制于單位制度，但職業學校改革何嘗又不是單位制度改革的一部分呢？因此，職業學校改革的真實處境是：一方面受制于單位制度、服務于單位制度;另一方面，又表征著單位制度、重構著單位制度。

（一）單位制度支持是職業學校改革的必要條件

雖然影響職業學校改革的社會因素紛繁復雜，但職業學校改革真正需要的只是其中支持的態度和行動，這些支持的態度和行動就是職業學校改革的社會支持。其中，單位制度支持是社會支持的重要力量，是職業學校改革的必要條件。然而，由于單位制度與職業學校改革間存在著強勢和弱勢的關系，因此，很多學者只關注影響職業學校改革的內部教育制度問題，忽視了外部的單位制度問題。他們認為，職業學校改革應該做好教育內部制度改革，外部的單位制度問題并非我們所能左右。他們秉持一種“病態適應”觀念[3]，認為職業學校改革只能由現存的單位制度決定。應該承認，目前的職業學校改革存在于某種單位制度之中，職業學校改革必定需要單位制度支持，但是，職業學校改革并不是為了單位制度而存在，職業學校改革與單位制度之間的某種張力也是促進社會進步的動力。

（二）職業學校改革需要推動單位制度改革

任何一個社會領域的改革都需要其他領域的參與。假如所有社會領域的改革都只關注本領域自身的事情，而對阻礙自身改革的其他領域漠不關心，那么整個社會將會變成彼此分割、各自為營的獨立領域，將導致所有社會領域的改革都缺乏其他領域的支持，阻礙社會各領域的改革，最終影響整個社會的改革。就職業學校改革與單位制度的關系來說，職業學校改革需要單位制度的支持，單位制度改革也需要職業學校改革的支持。積極主動推動單位制度改革，是當前為實現職業學校改革所必須開展的工作。在社會轉型發展過程中，如若職業學校改革仍奉行“只掃門前雪”的理念，那么職業學校改革將步履維艱。為了深入推進職業學校改革，為了解決職業學校改革“雷聲大，雨點小”的問題，推動單位制度改革，為職業學校改革提供有效支持就成為了職業教育界必須關注的重點問題。因為在這種處境下，若沒有有效的單位制度支持，職業學校改革的宏觀“頂層設計”就難以落實，職業學校改革的微觀課程改革也難以取得令人滿意的預期效果。

（三）職業學校改革是單位制度改革的組成部分

單位制度是影響職業學校改革的基礎性因素，因此，職業學校改革需要在單位制度改革的整體框架內展開。事實上，長時間以來，職業學校改革始終扮演著服務單位制度改革的“手段”或“工具”，甚至成為單位制度改革的附庸。在此過程中，單位制度改革對職業學校改革提出各種要求，而職業教育界則一直是順應、宣傳、接受、支持這些要求，很少公開質疑這些要求的合理性，也很少質詢單位制度本身有無為職業學校改革提供支持，更遑論向單位制度施加改革壓力，提出改革要求。因此，在職業學校改革進入“深水區”的今天，職業教育界不僅應該成為促進職業教育事業健康發展的“聯盟”，也應該成為積極推進單位制度改革的“聯盟”，在面對嚴重阻礙職業學校改革的單位制度問題時，職業教育界應該敢于提出自己的要求，發出促進改革的呼聲[4]。

二、單位制度視域下職業學校改革的現實困境

在單位制度視域下，職業學校也是政治體制中的一種單位，具有一般社會單位的特點。新中國成立之后，職業學校都由國家舉辦，附屬于政府機關，被劃分為不同的等級，職業學校校長也被賦予相應行政級別。這種情況一直持續到20世紀末，在市場經濟深入發展后才有所改變。但是，當前的職業學校改革依然受到單位制度的影響，面臨諸多困境。

（一）單位制度與職業學校改革資源的獲得相聯

單位制度既是一種國家治理職業學校的制度設計，也是一種對職業學校改革資源分配的制度機制。單位制度下的職業學校改革資源分配以計劃和指令為主要方式，以職業學校整體為對象進行宏觀層面的規劃和建設，采取一種指令性、非競爭性、計劃性、封閉性的方式，選擇一批職業學校進行重點改革。在單位制度下，職業學校的外部體制環境是資源的主要供給者，致使外部政治體制成為職業學校改革得以發生的關鍵因素。職業學校的微觀改革，如課程改革也需要以作為單位的職業學校為依托獲取資源。每個職業學校都有一定的等級，職業學校的等級不同，職業學校的社會地位也就不同，導致職業學校形成了高低分等的“差序格局”，并由政府直接管控和維護，影響著不同隸屬關系的職業學校改革的先后順序與資源多寡。職業學校的等級越高，掌握的資源就越多，而等級比較低的職業學校則難以獲得充足的改革資源。這種“馬太效應”只會促進等級高的職業學校的改革，阻礙等級低的職業學校的改革。而且，公辦職業學校作為一種事業單位，改革資源只能依靠政府的配置，這意味著公辦職業學校將成為政府的附屬機構。因此，行政力量常常會凌駕于職業教育的專業性之上，公辦職業學校唯上級政府指示馬首是瞻，不利于職業學校改革的順利推進;而民辦職業學校則難以獲得政府配置的各種職業學校改革資源，除非通過社會關系與政府建立聯系。[5]

（二）單位制度與教師角色的定位相聯

教師是職業學校改革的重要參與者，對于教師角色的定位直接影響著職業學校改革的方向。教師是知識分子還是“國家干部”？教師作為一個知識人，不僅傳授知識，還創造知識，從這個意義上來說，教師是一個知識分子，這意味著教師在職業學校改革中應是不依附于政府機關的獨立主體，可以依據自身的價值判斷做出支持或反對職業學校改革的決定。但是，在目前的教師選拔機制下，教師是職業學校外部專家系統的代表，是擁有專業知識的“匠人”。教師的權威是在國家組織的教師選拔考試中獲得的，政府掌控著教育系統的“守門機構”，而且“有權塑造優點的內涵，以及在某一特定領域如何衡量優點”[6]，所以，教師在一定程度上是“社會代表者”，更是“國家干部”，必須支持國家的職業學校改革政策，這導致教師的知識分子角色逐漸淡化，而“國家干部”的角色卻日益突出。究其原因，單位制度難逃干系。作為知識分子的教師本應該是不屬于任何一個利益集團的“流亡者”，但是教師的“單位化”使教師逐漸變成了一種“國家干部”，這種情況雖然有利于職業學校改革政策的實施，但卻限制了教師在職業學校改革中的創造性。

（三）單位制度與校長角色的定位相聯

全國范圍內的職業學校改革多是自上而下推進的。從某種意義上來說，歷次職業學校改革的標準都由教育行政部門制定，并以命令形式要求職業學校執行，再由職業學校校長帶領學校成員負責具體落實。在職業學校改革中，校長既是學校的領導，也是單位的“一家之長”。作為由國家任命的學校領導，校長是一種行政職務，按照政府官員的標準進行選拔和任命，而且都有相應的行政級別，其任免權力多是在組織部門而不是教育行政部門。作為政府官員，校長應該帶領學校成員落實國家的職業學校改革政策，但這僅是一種應然狀態，而實際情況卻是，作為單位“一家之長”的校長，是基層單位資源的實際掌管者，為了鞏固自己的領導權威，往往會考慮擴大單位的利益而舍棄一些職業學校改革的原則。無論是作為學校的領導還是作為單位的“一家之長”，職業學校校長都是一種管理者角色，強調其對職業學校改革的管理職能，而校長的專業人員角色常被忽視，職業學校改革的專業引領職能常被淡化。

（四）單位制度與職業學校社會功能的定位相聯

作為一種事業單位，職業學校除了教育功能之外，還被賦予了政治、經濟、文化等社會功能，致使職業學校改革方向不清。首先，有些職業教育管理者認為，職業學校改革能夠為社會弱勢群體提供受教育機會，并提供給受教育者一定的勞動技能，可以起到維護社會穩定的作用，是社會重要的“減壓閥”，這種定位將職業學校改革視為一種政治改革。其次，有些家長認為，職業學校改革能夠使得分數較低的孩子進入職業學校，度過未成年時期，是難以進入普通學校的孩子的托管所，這種定位將職業學校改革視為一種經濟改革。最后，普通民眾受傳統觀念的影響，認為職業學校改革是為了給學業失敗者提供收容場所，提高這些孩子的文化素質和勞動技能，以滿足其未來進入社會的文化需求和勞動需求，這種定位將職業學校改革視為一種文化改革。這些偏見導致職業學校改革工作常常偏離教學中心，限制了職業學校作為一種專業機構的自主發展空間。

三、單位制度視域下職業學校改革的推進路徑

雖然改革開放之后單位制度有所弱化，但是單位制度的影子依然存留在職業學校的組織結構之中，單位觀念依舊深入人心。單位制度仍舊是職業學校改革的一個重要阻礙，職業學校改革所面臨的現實困境是職業學校本身所力不能及的場域，需要在單位制度改革的整體框架內進行改革。

（一）將職業學校改革資源配置與職業學校單位制度分離

隨著單位制度的弱化，項目制逐漸成為國家資源配置的主要方式。以項目制配置職業學校改革資源，可以充分調動職業學校改革的積極性，提高資源利用效率，緩解優質資源過度集中于公辦職業學校特別是個別職業學校的情況。但是，項目制也不能從根本上解決職業學校改革資源配置不公平的問題。因為，不管是單位制還是項目制，都是基于政府對于資源全方位控制的基礎之上，都難以避免政府對于職業學校改革的管控。所以，改革的核心問題仍然是職業學校改革自主權不足以及政府在資源配置中的核心地位。要解決這個問題有兩種辦法：一是徹底改變政府對資源的絕對掌控情況，將資源配置權力大部分交給市場，政府只對弱勢群體進行補償性資源分配，以促進社會公平。然而，這種方式需要政府做出巨大的權力讓渡，需要既得利益群體做出巨大的利益讓渡，在具有中央集權慣性的國家中實施起來將會困難重重。二是在不改變政府對資源絕對控制的前提下，職業學校改革資源的配置需立足于每一位教師和學生，而不僅是作為單位的職業學校，并加強對職業學校改革資源使用情況的監督管理。這里的監督管理不僅是政府內部的監督管理，也包括接受社會公眾的監督管理，這就需要政府提供社會監督的渠道，建立健全社會監督機制。

（二）轉變教師的單位人角色，促進教師自由流動

教師角色的轉變需要以職業學校的“去單位化”改革為前提。但是，如何做出改變，首先需要明確一個問題，職業學校是政府的附屬機構還是獨立的專業機構？如果認為職業學校是政府的附屬機構，那么職業學校的“去單位化”改革則不易推行，教師的單位人角色難以轉變。如果認為職業學校是獨立的專業機構，那么職業學校的“去單位化”改革則容易推行，教師的單位人角色則容易改變。所以，在職業學校屬性不變的情況下，為了推動職業學校改革，有效落實國家的職業學校改革藍圖，就需要政府轉變認識，推行職業學校管理的“去單位化”改革，將職業學校看成是相對獨立的專業機構，用專業人員而非行政官員管理職業學校改革，減少政府的直接干預。同時，制定相應的政策，將教師從單位制度中解放出來，鼓勵教師自由流動，盡最大可能調動教師的積極性和創造性，縮小不同區域間的職業學校發展差距，促進不同地區間的職業學校改革的經驗交流。

（三）改變校長的單位管理者角色，促進校長職務的專業化轉變

校長作為職業學校改革的領導者，是國家職業學校改革政策的基層執行者，對職業學校改革的成敗起著重要作用。因此，需要改變校長的單位管理者角色，促進校長的專業化發展。

首先，制定職業學校校長從業標準。從業標準是對校長所需要的專業理解與認識、專業知識與方法和專業能力與行為等的規定，是實現校長專業化的基礎。政府應組織專家學者召開研討會，成立相關課題組，進行研究和論證，制定符合我國國情的職業學校校長從業標準。同時，國家應該通過法律手段將職業學校校長從業標準制度化，作為職業學校校長培訓、考評的依據。

其次，建立健全職業學校校長教育和培訓體系。在制定職業學校校長從業標準基礎上，還需要建立職業學校校長教育和培訓體系，主要包括職前教育和職后培訓兩個方面，具體可分為職前教育、入職教育、在職培訓三個層次。

最后，建立職業學校校長專業組織。職業學校校長專業組織是以職業學校校長為主的人員自愿結合而成的社會團體，在促進校長專業發展上具有重要作用：一是作為一種社會自組織，可以通過各種活動進行專業交流，提高專業知識和能力;二是可以作為職業教育領域的代表，向社會發出聲音，為職業學校改革爭取社會支持。而要想實現這樣的改革意圖，必需打破單位制度的阻礙，從核心制度層面進行改革。

（四）明確職業學校改革的育人方向

職業學校作為一種事業單位被賦予了諸多社會功能，但我們需要明確職業學校開展的職業教育是一種類型教育，具有教育的“一般功能”，具有“教育屬性”，目的是實現人的健康成長，使人成為人，使人成為社會人，這是職業教育的本質功能;而職業教育的社會功能是職業教育本質功能的派生功能，是職業教育的一種“特殊功能”，具有“職業屬性”，直接面對“工作場域”，具有促進個體掌握工作技能和促進經濟社會發展的功能。例如：有的學者認為，職業教育可以提高勞動者的人力資本，進而促進受教育者社會階層向上流動[7];有的學者認為，職業教育通過隱匿的機制再制社會階層，是維持社會不平等的機器[8];也有學者認為，職業教育是一種全納教育，是實現社會公平、維護社會穩定的方式[9]。這些認識都有其合理性，但我們一定要清楚，職業教育是一種類型教育，它的對象是活生生的人，所以我們不能舍本逐末，只關注其社會功能而忽視其本質功能。畢竟，職業教育的“一般功能”具有延續性，可以跨越時空而再生產出來，而職業教育的“特殊功能”則具有很強的時效性，只能為具體的時空場域服務。因此，職業學校改革應該始終堅持育人為主的導向。

當今，職業學校改革所面臨的制度瓶頸主要體現在單位制度的制約，職業學校改革能否取得關鍵性的突破，能否建立起現代的職業學校制度，在一定意義上取決于對單位制度問題的認識和反思，以及對于職業學校改革理想信念的堅持。因此，職業學校改革的深入推進需要沖破單位制度的束縛，解除優質教育資源與單位制度的捆綁，賦予職業學校以平等、自由及更大的自主權。

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