政務信息資源共享關鍵影響因素識別

肖炯恩，左文明，楊帆妮

（1.廣東財經大學國際商學院，廣東廣州 510320；2.華南理工大學電子商務系，廣東廣州 510006；3.廣州賽寶聯睿信息科技有限公司，廣東廣州 510006）

近年來隨著技術的進步和政策方面的導向，數字政府的改革提出打破政府“數據孤島”，優化營商環境需要政府各部門單位進行數據對接，日益嚴峻的安全問題要求各單位的數據能夠有效共享，便民服務的優化升級需要政府各部門協作，實現群眾的辦事“零跑腿”，這些都促使各級政府積極推動跨部門政務信息資源共享。而跨部門政務信息資源共享是一個極其復雜的工程，受到眾多影響因素的制約，需要通過深入和全面地分析各影響因素，進而分析其中的核心影響因素。然而傳統的分析方法存在一定的弊端或者短板，因此，采用新的角度或方法進行跨部門政務信息資源共享影響因素的分析，成為諸多學者研究的焦點。政務信息資源共享受到復雜而多樣的因素影響，但各因素的影響程度又不同，如果以同等關注程度對待各因素來推動政務信息資源共享工作分配資源，會花費較大的精力和資源解決非關鍵問題及其產生的相關事項，從而導致效率低下?；诖?，本研究試圖尋求一種有效方法識別出一類重點關鍵影響因素，有針對性地采取有效措施推進政務信息資源共享工作，優化工作過程，達到資源高效分配的目的。

1 文獻回顧

許多學者從理論及實證研究的角度，在政府跨部門信息資源共享方面做了有益的探索。1996年Dawes［1］首次針對政府跨部門間信息資源共享進行了系統性研究，主要從技術、組織和政策方面的影響因素分析并建立政府間信息資源共享的理論模型。Landsberg等［2］在Dawes［1］研究的基礎上，對政府間信息共享的理論模型進行了擴展，研究了共享制度和法律等因素的影響。

目前國內學者對信息資源共享影響因素研究取得了一定的成果。政務信息資源共享的研究是跨學科的，學者將創新擴散理論、關鍵規模理論和社會交換理論應用到信息資源共享的研究中，進行多學科交叉研究［3］，如尤佳等［4］采用定量與定性相結合的扎根理論研究方法，通過對上海市政府部門間信息資源共享影響因素進行探索性研究，得到了影響因素理論模型，并分析了動力因素、支持因素和組織因素對信息共享的作用機制。前期學者們主要從影響因素的概念模型入手，著重尋找對政務信息資源共享有影響的因素，把揭示哪些因素影響或阻礙信息資源共享作為研究重點，定性分析對政府跨部門信息資源共享有影響的因素，并提出相應的對策，如，胡平等［5］把支持信息資源共享的資源因素分為4個方面，并采用多因素方差分析法對四方面因素與信息資源共享程度之間的關系進行分析，得出資金、人員、領導支持和法規支持是主要影響因素，而硬件網絡對信息資源共享的影響不顯著；龔立群等［6］基于結構方程模型（SEM）構建描述各影響因素與跨部門政府數據資源共享間因果關系 的概念模型，通過問卷調查的方式收集觀測變量數據，運用偏最小二乘回歸法（PLS）對模型進行評估、修正，得出跨部門政府信息資源共享的主要影響因素及影響力；龍健［7］基于已有的影響因素研究及對跨部門合作能力構建，提出了政府基礎信息資源跨部門共享6個方面的影響因素理論框架，通過對六大方面因素進行二次分解，并對二次分解后的100項調查結果通過求平均分考察其影響程度，對各影響因素的影響程度給出了定量的評價。

以往學者對政務信息資源共享影響因素的分析，主要是采用問卷調查的方式，但是問卷調查評價結果具有模糊性，傳統的研究方法不能反映各因素之間的模糊關系。如一個影響因素，有部分評分者給予了很高的評分，另一部分評分者給予了很低的評分，那么計算的平均分或總分并不能很好地反映評分者的實際態度，也不能較好反映各因素之間的強弱關系。因此，本文提出一種新的研究視角，即通過灰色關聯分析識別因素之間的相關關系［8］，采用模糊聚類的方法實現關鍵因素的聚類［9］，根據聚類的結果進行綜合分析，進而制定能有效推動政府信息資源共享的對策。

2 影響因素集與分析流程

從一個城市政務信息資源共享工作的角度出發，在梳理前人文獻與實踐總結的基礎上，本研究將影響因素分為6個主題，包括背景與驅動力、本級政府的條件、外包實施團隊條件、組織管理、運行管理、以往取得成果。通過文獻的分析，分類的理論依據如表1所示，每個主題包含相應的多個影響因素。

表1 城市政務信息分類及相關理論支持

2.1 影響因素集

2.1.1 驅動力與背景因素

政務信息資源共享工作受到了國家領導人極大的重視。習近平主席提出實施國家大數據戰略加快建設數字中國。李克強總理在2017年12月主持國務院會議，部署了多項政務系統整合共享的措施。國家也相繼出臺了多項法律、法規，推動政務信息資源的共享，如《政務信息資源共享管理暫行辦法》《政務信息系統整合共享實施方案》。這些法律、規定的目的主要是為了提高政務信息資源的共享能力［16］，促進政務信息資源跨部門共享、協同應用的能力，同時政務信息資源主管部門也對政務信息資源共享過程中涉及的數據權責問題進行了界定，對數據的保密等級進行劃分，初步解決了數據的隱私問題。信息技術的發展，包括安全技術和脫敏、脫密技術等，也推動了政務信息資源的共享［17］。

2.1.2 本級政府的條件因素

政務信息資源共享影響因素，從本級政府的角度出發，包括財政資金的投入是否充裕、目前的軟硬件設施建設情況、數據實施過程中需要的各項資源等［18］。上文從背景與驅動力出發，國家提出了政務信息資源共享的方針、政策，而從本級政府的條件出發，更加注重政務信息資源共享的定義、分類、管理細則、操作流程、管理流程等。同時，政務信息資源共享的工作必須符合本級政府一把手領導既定的施政方針，行政級別較高的領導負責推動政務信息資源共享的相關事宜也是重要的影響因素，協調多個政府行政單位圍繞政務信息資源共享的共同目標而努力。是否聘請了專業的咨詢、設計公司，以及是否組建實施信息資源共享的智庫團隊也是重要的影響因素之一。以上這些因素對于本級政府政務信息資源共享實施工作而言，都是重要的影響因素。

2.1.3 外包實施團隊條件因素

政務信息資源共享的主要實施參與人員是項目實施成功與否的重要影響因素［19］。根據電子政務治理理論，實施政務信息資源治理結構，實現“運管分離”后，政府是項目管理者與監督者的角色，而具體的工作外包給外部實施團隊，那么具體的影響因素包括：項目參與者是否具有豐富的信息化實施經驗，是否具有信息資源共享項目實施經驗，是否掌握先進的技術、了解當前的主流信息資源共享技術等，這些都對政務信息資源共享平臺的建設成敗有重要的影響。與多個行政部門的溝通協調能力如何，能否讓信息資源共享項工作相關所有工作人員明確自己的職責和責任，也是政務信息資源共享工作能否有效實施的重要影響因素。

2.1.4 組織管理因素

政務信息資源共享項目的實施，從組織管理的角度思考，項目的人員組織結構是否完善是一個重要的考慮因素，是否具有較強領導能力的項目經理也是一個重要的影響因素，項目實施前期要制定嚴格的工作規范，并且得到項目成員的認可而共同遵守。項目涉及的行政單位能否按照既定的技術路徑、技術標準、數據標準實施信息資源共享的準備工作，這些也是重要的影響因素。當遇到問題時，能否采取民主的決策過程并獲得主管上級單位的認可，對于少數單位如果沒有按照要求進行準備能否實施有效的監督，這些都是信息資源共享工作能否順利開展的重要影響因素。

2.1.5 運行管理因素

政務信息資源共享的運行與管理是信息資源共享項目的重要環節之一，是項目推進過程的重要內容。項目推進過程中是否制定了正確的策略，當遇到問題時內部溝通是否有效，各項會議機制、會議文檔是否完備，問題是否得到有效解決，這些都是影響項目推進的重要因素。同時，項目建設的系統原型和運維技術選型是否是業界主流，如是否采用敏捷式開發、自動化運維、Devops的開發思路，也是重要影響因素。

2.1.6 以往取得成果因素

一個地區在政務信息資源共享實踐過程中，以往信息資源共享工作已經取得的成果也會對整個區域的政務信息資源共享工作產生影響，如前期的信息資源共享是某一個小范圍，或者涉及到少數部門，或者是采用了不太先進的技術的小規模共享，這些對后期整個地區的政務信息資源共享工作將會產生重要的影響。包括：以往的項目是否總體上是成功的，是否幫助了公眾、組織或團體提高了工作效率，是否提升了政府內部的工作效率，是否優化了政府的內部流程，是否有效地實施了項目，是否降低了信息化方面的成本。這些都是政府信息資源共享項目的重要影響因素。另外，以往信息化項目是否擴展了政府知識共享、知識管理的邊界，是否實現了多種數據源的集成和整合，也是必須思考的重要因素。

綜上所述，信息資源共享是一個復雜的系統工程，本文從6個方面構建影響政務信息資源共享的影響因素集（詳細見表2）。各因素的選取原則有：（1）政策的支持，選取的指標與政策相關度越高越好，以便更好地反映決策者對政府信息資源共享的態度；（2）數據間全面性，選取的指標盡可能覆蓋多數的信息資源類型，可以量化和可以比較；（3）數據易獲取，選取的指標應該具有完整概念與明確的意義，通過公開渠道或者調研容易獲?。唬?）代表性，選取的指標具有綜合代表性。

表2 政務信息資源共享影響因素集

2.2 分析流程

由于政務信息資源共享涉及43個影響因素，因此需要將反映政務信息資源的多種影響因素加以分析，以得到最重要的一組影響因素。目前，多因素綜合評價法主要有主成分分析法、層次分析法、熵值法、模糊綜合評價方法、神經網絡評價、灰色關聯評價法等。本研究的目的是對43個影響因素進行評價，識別其中對于政務信息資源共享影響最顯著的一部分因素，那么選擇的評價模型或者模型組合必須滿足兩個方面的要求，一是必須能夠對重要性進行排序，二是必須能夠對43個影響因素進行類別劃分。而檢驗分析方法是否準確，可以采用對比分類的結果與排序的結果是否一致作為衡量的標準。在充分考慮數據特征的基礎上，本文提出采用灰色關聯與模糊聚類相結合的方法對政務信息資源共享影響因素進行關鍵影響因素識別，具體的識別流程如圖1所示。

圖1 政務信息資源關鍵影響因素識別流程

3 關鍵影響因素識別模型選擇

3.1 灰色關聯與模糊聚類模型

灰色關聯分析法對于兩個系統之間的因素隨時間或不同對象而變化的關聯性大小的量度，稱為關聯度?；疑到y理論提出了對各子系統進行灰色關聯度分析的概念，意圖透過一定的方法，去尋求系統中各子系統（或因素）之間的數值關系。因此，灰色關聯度分析對于一個系統發展變化態勢提供了量化的度量，適合分析動態演化的問題。在系統發展過程中，若兩個因素變化的趨勢具有一致性，即同步變化程度較高，即可謂二者關聯程度較高；反之，則較低。因此，灰色關聯分析方法，是根據因素之間發展趨勢的相似或相異程度，亦即灰色關聯度，作為衡量因素間關聯程度的一種方法。模糊聚類分析是根據影響因素的特征、相似性，通過建立模糊相似關系對影響因素進行聚類的分析方法。通過灰色關聯和模糊聚類相結合進行政務信息資源共享影響因素的分析。

3.2 基于灰色關聯改進的模糊聚類分析

灰色關聯分析法的實質是依據序列曲線幾何形狀的相似程度來判斷其聯系緊密度，曲線越接近，表明序列間的關聯度就越大；反之就越小。它是用灰色關聯度來反映因素間關系的強弱和大小。

步驟1：確立研究對象矩陣。政務信息資源共享影響因素為n個，每個因素由m個等級評價，則待分類影響因素集為其中，每個uk是一組因素評價向量，表示為代表第k個因素的影響程度量集?？傻玫窖芯繉ο缶仃嚕╔）：

步驟2：數據標準化。為了減少不同數量級的數據進行比較時引起的“大數吞小數”問題，需要對原始數據進行數據規格化，將數據標準化至 ［0,1］區間［20］。對矩陣X第j列采用標準化處理：

步驟3：計算關聯系數和關聯度。參考序列和評價對象經數據標準化后，由式（3）得到第i個因素的j等級評價指標與參考序列間相應指標的關聯系數：

步驟4：計算關聯度時需要綜合考慮研究對象中不同指標的影響程度，因此引入指標權重，即各影響因素影響等級的權重。可將每個因素的所有指標的關聯系數綜合為一個關聯度，可得考慮權重后的關聯度。關聯度計算如下：

式（4）中：Pj為第j個影響量級在評價對象中所占的權重；ri為第i個影響因素與參考序列的加權關聯度，該值越大，說明該序列和參考序列越相似，即該影響因素影響程度越強。

采用灰度關聯對模糊聚類的結果做進一步的解析，可以區分出43個影響因素中每一個聚類結果的重要性，聚類分析就是根據政務信息資源共享影響因素的不同特征和相似性等關系。政務信息資源共享的影響因素調研結果同樣具有模糊性的特點，因此聚類分析是采用相似度來衡量各因素間的親疏程度，從而進行聚類，需要建立相似矩陣，其實質就是建立待識別因素集中兩兩對象之間的相似關系。本文根據關聯度計算結果建立各影響因素間的相似矩陣。

步驟5：建立模糊相似矩陣。根據式（4）計算得到的關聯度建立各影響因素間的相似矩陣，利用歐式距離表示各影響因素間的差異，各影響因素相似系數見式（5），據此可得模糊相似矩陣為：

步驟6：建立模糊等價矩陣。由式（5）求得的模糊相似矩陣一般僅具有自反性和對稱性，而不具備傳遞性，需要采用傳遞閉包法，即對模糊相似矩陣做合乘運算，將模糊相似矩陣改造為模糊等價矩陣，使矩陣具有傳遞性。傳遞閉包法是通過依次計算R2、R4、R8……找到k，使R的傳遞閉包為t(R)=Rk。

步驟7：動態模糊聚類。將t(R)中元素從大到小排序，λ∈［0,1］按照t(R)排序從大到小依次取值，得到不同λ水平的截集，實現動態聚類。

4 灰色關聯模糊聚類的實證研究

4.1 數據分析

本研究數據來源于某城市（以下簡稱“案例城市”）調查數據，調查對象包括主管信息化不同級別的公務員、項目實施IT人員。其中，面送問卷70份，回收55份，有效回收問卷34份；郵件發送問卷230份，有效回收問卷113份。兩種調查方式得到的有效問卷共147份。調查表中由六大類共計43個因素組成，采用七級量表的形式，從1到7程度由弱變強。

表3 案例城市政務信息資源共享影響因素標準化后部分數據

由式（4）計算得到關聯度（部分結果見表4），依據關聯度大小對其進行排序，值越大表明影響程度越高，可認定為關鍵因素。

表4 案例城市政務信息資源共享影響因素的關聯系數和關聯度（部分數據）

影響因素的灰色關聯如圖2所示。

圖2 案例城市政務數據共享影響因素灰色關聯度綜合評價結果（降序排列）

由式（4）求得的關聯度值，再根據式（5）計算兩兩影響因素間的相似關系構建模糊相似矩陣R，見式（6）；再采用傳遞閉包法將R改造為模糊等價矩陣t(R)，見式（7）。

4.2 分析結果

通過確定不同水平值，實現影響因素的動態聚類，動態聚類結果如圖3所示。由圖3可知，選取不同λ值，將形成分類細化程度不同的聚類結果。λ值越大，分類越細。當λ=1時，43個因素可分為33類，各因素影響強弱排序見圖2，因素3影響程度最強，因素18影響程度最弱；當λ=0.987 0時，可將影響因素分為3類，各類影響因素從強到弱依次為：{3,11,14,2,12}，{32,1,13}，其他類；當λ=0.984 9時，可將影響因素分為兩類：{3,11,14,2,12}和其他為非關鍵因素。通過分析數據可以發現，當λ=0.987 0時，最為重要的兩類因素在七級等級表中與5、6、7這三檔的得分接近一致，因此認為λ=0.987 0是合理的。按照λ=0.987 0時最為重要的兩類因素共8個，占總影響數量的比率剛好接近20%，分析結果的準確性進一步得到著名的管理學定律二八定律的支持。二八定律又名80/20定律、帕累托法則（Pareto's principle），也稱為巴萊特定律，被廣泛應用于社會學及管理學等。根據本文的計算結果，灰色模糊聚類分析對于不同地區的政務信息資源共享關鍵影響因素的識別具有重要的方法論參考價值。

圖3 案例城市政務信息資源共享影響因素的動態聚類

5 研究結論

在政務信息資源共享的建設過程中，43種因素都發揮了一定的影響作用。通過灰色模糊聚類的方法將影響因素分為3類是為了更好地制定措施、政策，以推動政務信息資源共享的建設，這3類影響因素從強到弱依次為：突出關鍵類序號{3,11,14,2,12}；重點類序號{32,1,13}；其他類。

5.1 突出關鍵類影響因素分析

政務信息資源共享的突出關鍵影響因素對應信息資源共享影響因素集表中的內容分別是：D3為了打破政府部門間的“數據孤島”；O2信息資源共享的相關法律、法規的完備；O5具有足夠的財政投入；D2為了促進政務信息資源跨部門共享應用能力；O3數據管理細則完備，完善的共享操作流程。專家、政府內部人員、IT實施團隊人員對這5個影響因素的態度在非重要性的調研量表中1～4檔次上的得分比較分散，觀點沒有很強的一致性；在體現重要性的調研量表5～7評分檔上，評價人員的觀點是接近一致的，說明被調研對象一致認為這5個因素是重要的。

5.2 一般重點類影響因素分析

政務信息資源共享的一般重點類影響因素對應信息資源共享影響因素集表中的內容分別是：OM3項目推動過程中，各項實施細則文檔完備；D1國家立法或者某特定事項的推動；O4符合現任主管信息化領導的方針。這3個一般重點影響因素與突出關鍵的5個因素相比，其調研量表中5～7檔次的得分結果較突出關鍵類的評分低。

5.3 其他類影響因素分析

政務信息資源共享影響因素分析結果中的其他類，從分析的結果中可以得知，專家、公務員、IT實施團隊人員的評價差別較大，沒有統一的意見，同時其調研評分量表中5～7檔的得分普遍較低，因此，這些影響因素必須根據項目的實際情況、項目的階段情況，由項目負責人協調人、財、物等各種資源進行相應調整。

通過以上分析可以發現，D1、D2、D3同屬于驅動力與背景，O2、O3、O4、O5同屬于本級政府條件，OM3屬于運行管理，這三大類是影響政務信息資源共享的重要因素；而外包實施團隊條件、組織管理、以往項目成效對于一個地區政務信息資源共享工作的影響弱于前3類。因此在推動政務信息資源共享時，政府決策者應當在驅動力與背景框架下，按照規定在本級政府所擁有的條件下優化資源配置，提高運行管理的效率。

綜上所述，在不同地區、不同場景下，政務信息資源共享影響因素中的關鍵影響因素識別是一個復雜多變又十分重要的工作。本文基于流程、影響因素集等提出了基本的政務信息資源共享影響關鍵因素識別方法，通過問卷調查的方式獲取專家、IT人員、公務員對影響因素的態度和評價，根據調研數據進行灰色模糊聚類，對影響因素集進行聚類，分析的結果符合帕累托法則。通過研究，本文提出一整套的理論方法和實踐思路，希望能夠為各地區的政務信息資源共享識別關鍵影響因素提供方法支撐和實踐參考。