開放政府數(shù)據(jù)何以成功？
——生態(tài)關系理論視角的跨國實證研究*

吳金鵬，韓 嘯

0 引言

自2009年美國政府推出第一個開放數(shù)據(jù)平臺以來，開放政府數(shù)據(jù)在全球范圍內迅速擴散，已有79個國家加入開放政府伙伴關系[1]。2013年，八國集團發(fā)布開放數(shù)據(jù)憲章，承諾開放政府數(shù)據(jù)并提高開放數(shù)據(jù)的質量、數(shù)量和再利用[2]。開放政府數(shù)據(jù)已成為各國在公共衛(wèi)生、財政、教育等政府部門采納的主要創(chuàng)新之一[3]，能實現(xiàn)提高政府透明度、加強公眾問責[4]、商業(yè)創(chuàng)新[5]等效益。盡管各國重視開放政府數(shù)據(jù)建設，投入了大量資源，開放政府數(shù)據(jù)仍面臨政治障礙、財政壓力、數(shù)據(jù)質量欠佳、隱私泄露等挑戰(zhàn)。各國政府開放的數(shù)據(jù)集，只有不到10%數(shù)據(jù)以機器可讀形式發(fā)布，大量重要數(shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài)①；數(shù)據(jù)來源呈現(xiàn)極端化，3%政府機構貢獻99.37%數(shù)據(jù)集，大多數(shù)政府機構不愿開放數(shù)據(jù)[6]。由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間存在嚴重的數(shù)字鴻溝與技術鴻溝，因此這些挑戰(zhàn)在發(fā)展中國家更嚴峻。2017年“開放數(shù)據(jù)晴雨表”數(shù)據(jù)顯示，開放政府數(shù)據(jù)排名前30位的國家中有26個是高收入國家，存在嚴重的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。聯(lián)合國將“數(shù)據(jù)革命”作為推動實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要手段[7]，如果無視各國在開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平上的差距，將繼續(xù)擴大國家間發(fā)展的不平衡。

現(xiàn)有研究認為，開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展主要受技術能力和經濟發(fā)展水平制約[8-9]。然而透過對現(xiàn)實情況的觀察，可以發(fā)現(xiàn)一個國家的開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平并不必然隨著信息技術基礎和經濟發(fā)展水平提升。比如，捷克信息技術水平全球排名22位②，開放政府數(shù)據(jù)水平位于第31位③，大大落后于信息技術水平第42位的巴西(開放政府數(shù)據(jù)排名第18位)。再如，卡塔爾人均GDP位列第一，而開放政府數(shù)據(jù)排名第73位，菲律賓經濟發(fā)展水平(排名第80位)雖然遠遠落后卡塔爾，但開放政府數(shù)據(jù)排名第22位。可見，既有研究并未能很好地揭示開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的影響因素與作用機制。開放政府數(shù)據(jù)既不純粹是技術問題，也不是單一的資源問題，只從某一維度進行觀察無法為開放政府數(shù)據(jù)跨越發(fā)展障礙提供幫助，需要綜合審視影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的關鍵因素。因此，本文從生態(tài)系統(tǒng)理論視角，采用大樣本和多變量分析各國開放政府數(shù)據(jù)實踐的驅動因素和障礙，并提出改善策略，縮小各國開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展差距，促進開放政府數(shù)據(jù)可持續(xù)發(fā)展。

1 文獻綜述

開放政府數(shù)據(jù)根源可以追溯至數(shù)百年前政治學“開放政府”理念[10]。關于開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的實證研究，可以分為3 種觀點：組織視角、環(huán)境視角和生態(tài)系統(tǒng)視角。組織視角源自斯隆學派關于技術與組織在社會環(huán)境中互動的觀點[11]，認為技術的執(zhí)行會受到組織形式、制度安排和行政過程等影響[12]。組織支持、組織兼容、公平創(chuàng)新的組織文化正向顯著影響政府大數(shù)據(jù)能力，權力集中的組織結構與政府大數(shù)據(jù)能力呈負相關；權力距離在集權的組織結構與政府大數(shù)據(jù)能力的關系中起反向調節(jié)作用，信息架構在組織支持與政府大數(shù)據(jù)能力的關系中起正向調節(jié)作用[13]。制度規(guī)范是影響開放政府數(shù)據(jù)績效的關鍵因素[14]，政府部門擁有的數(shù)據(jù)、基礎資源、組織安排和技術能力顯著正向影響開放政府數(shù)據(jù)的水平[15]。環(huán)境視角的理論基礎來源于塞爾茲尼克對組織制度化的研究，組織的外部社會環(huán)境是構成組織制度化的外部成因，作為一種社會構成，組織嵌入在社會環(huán)境之中，因而組織行為是建立在“適應環(huán)境，生存發(fā)展”的目標基礎上[16]。在開放政府數(shù)據(jù)中，數(shù)據(jù)開放方和數(shù)據(jù)利用方都受到環(huán)境因素的影響。既有研究發(fā)現(xiàn)，地方經濟實力和信息產業(yè)發(fā)展水平正向顯著影響開放政府數(shù)據(jù)平臺發(fā)展程度[17]；社區(qū)、企業(yè)與媒體需求正向顯著影響政府開放數(shù)據(jù)行為[18]。而經濟結構越單一，政府開放程度越糟糕[19]。還有研究發(fā)現(xiàn)，公眾壓力、上級壓力可正向調節(jié)制度能力與開放政府數(shù)據(jù)質量之間的關系[4]。生態(tài)系統(tǒng)視角將開放政府數(shù)據(jù)視為一個不斷適應、成長的互動系統(tǒng)，不僅描繪出現(xiàn)有情況，還闡述人們可能試圖創(chuàng)造的條件，激發(fā)人們對培育開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的思考，增加實現(xiàn)政策目標的可能性[10]。Dawes等基于社會技術系統(tǒng)理論，將開放政府數(shù)據(jù)視為一種社會技術現(xiàn)象，提出技術與組織在社會環(huán)境中共同演化的觀點[20]。Harrison等提出開放政府數(shù)據(jù)工作是一個包含行動者、組織、基礎設施、關鍵資源的相互依賴的社會生態(tài)系統(tǒng)[10]。鄭磊從數(shù)據(jù)生成、開放、利用、產生效果等角度構建了動態(tài)循環(huán)的“生態(tài)系統(tǒng)”[21]。

總體而言，既有研究存在兩點局限：(1)理論模型的解釋力受到挑戰(zhàn)。學界對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的解釋存在較大差異。既有研究對同一變量使用不同的測量方法或代理指標，使得研究結果出現(xiàn)不一致。例如，有研究指出來自領導層的支持對實現(xiàn)開放政府數(shù)據(jù)的目標至關重要[13]，而在其他研究中卻沒有得到證實[14，17]。這表明一方面某些因素的影響機制存在不確定性，需要進一步研究確定；另一方面已有研究大多使用問卷調查、案例分析等進行研究，研究樣本的局限可能影響了研究品質。因此，需要擴大研究樣本的來源范圍以檢驗變量的穩(wěn)健性。(2)理論研究有待進一步深化。目前的研究雖然分析了社會經濟環(huán)境、法律制度與政策、科技等對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的影響，但缺少共識性解釋。既有研究集中討論作為數(shù)據(jù)供應者的政府所具有的功能與作用，忽略了數(shù)據(jù)利用和公眾參與對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的重要意義。鑒于此，本文引入生態(tài)系統(tǒng)理論，以開放政府數(shù)據(jù)供應、創(chuàng)新與消費3個過程為基礎建構理論模型，利用115個國家在2013-2016年的跨國數(shù)據(jù)，實證檢驗影響國家間開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的關鍵因素。

2 理論模型與研究假設

生態(tài)系統(tǒng)被定義為在特定的本地環(huán)境中由人、實踐、價值和技術組成的系統(tǒng)，系統(tǒng)各部分相互依賴、相互調整，使系統(tǒng)在運轉中實現(xiàn)平衡[22]。很少有人嘗試將生態(tài)系統(tǒng)隱喻的全部組件映射到政府中，大部分研究者選擇將生態(tài)系統(tǒng)的部分術語應用于開放政府數(shù)據(jù)研究中，如探索數(shù)據(jù)生產者和用戶之間的互動過程[23-24]。開放政府數(shù)據(jù)要實現(xiàn)良性發(fā)展、創(chuàng)造公共價值，僅僅開放數(shù)據(jù)是不足的，必須促進不同利益相關者的參與，更好地了解公眾需求，促進數(shù)據(jù)利用和再利用[25]。本文從開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)價值創(chuàng)造過程的數(shù)據(jù)供應、數(shù)據(jù)創(chuàng)新與數(shù)據(jù)消費入手構建模型，以解釋開放政府數(shù)據(jù)良好發(fā)展的動力。具體而言，數(shù)據(jù)供應涉及政府機構，是參與者網(wǎng)絡的中心行動者，掌握著公開數(shù)據(jù)開放進程和策略的主動權，并通過政策制定和組織實踐促進生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)建和發(fā)展。數(shù)據(jù)創(chuàng)新涉及擁有處理復雜數(shù)據(jù)能力的公司、非政府組織等機構，以創(chuàng)新的方式促進數(shù)據(jù)增值。一方面可以開發(fā)原始數(shù)據(jù)，以有償或無償?shù)姆绞剑瑢?shù)據(jù)處理結果或更易使用的格式向社會公眾發(fā)布；另一方面可以開發(fā)用于查找和使用數(shù)據(jù)的工具。數(shù)據(jù)消費主要涉及社會公眾，使用開放政府數(shù)據(jù)進行決策、參與公共事務等。價值創(chuàng)造過程嵌套在更大的經濟、社會、法律、技術環(huán)境系統(tǒng)之中，受到環(huán)境系統(tǒng)的影響。據(jù)此，提出以下研究假設。

2.1 數(shù)據(jù)供應

政府數(shù)據(jù)的開放主體是政府，政府需要充足的資金和人力應對開放政府數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)。治理能力指一個國家有序行使權力的過程和制度的集合，反映了政府制訂、執(zhí)行和健全政策的能力[26]，政府數(shù)據(jù)治理能力決定了開放政府數(shù)據(jù)的績效[27]。創(chuàng)建和運行開放數(shù)據(jù)需要借助政府強大的治理能力實現(xiàn)，有效的治理可以確保公眾需求的及時響應、公共服務的有效供應。因此提出假設：

H1:政府的治理能力正向影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平。

啟動和維持政府數(shù)據(jù)開放需消耗大量的財政資源與人力資源。資源依賴理論指出，松弛的資源狀況是組織行動的重要條件，豐富的資源為組織行為提供保障[28]。地方政府是否具有豐富的資源是開放政府數(shù)據(jù)工作能否啟動、運行與發(fā)展的主要影響因素。因此提出假設：

H2:政府資源正向影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平。

2.2 數(shù)據(jù)創(chuàng)新

信息與通信技術(information and communications technology，ICT)基礎設施代表了一個國家的硬件平臺、軟件支持和計算機網(wǎng)絡水平，是數(shù)據(jù)利用、轉化、創(chuàng)新的技術基礎。擁有良好的ICT 基礎設施可以提升開放政府數(shù)據(jù)的可及性，降低公眾或組織獲取、使用成本，助力數(shù)據(jù)創(chuàng)新的實現(xiàn)。Relly等面向122個國家的實證研究發(fā)現(xiàn)，ICT 基礎設施與政府透明度呈顯著正相關[29]。因此提出假設：

H3:ICT基礎設施的建設水平正向影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平。

國家創(chuàng)新能力反映了一國產生新的技術和非技術知識，將創(chuàng)意轉化為新產品和新服務的能力。開放政府數(shù)據(jù)需要通過創(chuàng)造式利用，才能給不具有復雜數(shù)據(jù)分析能力的公眾帶來使用價值。國家創(chuàng)新能力越強，對開放政府數(shù)據(jù)的需求和數(shù)據(jù)轉化利用能力越強，越會推動開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展。因此提出假設：

H4:國家創(chuàng)新能力正向影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平。

2.3 數(shù)據(jù)消費

公眾參與對開放政府數(shù)據(jù)實現(xiàn)成功具有重要作用[30]。公眾參與度越高，政府與公眾之間的互動越強。Girish 等基于國際比較發(fā)現(xiàn)，政府績效、問責、監(jiān)管質量等重要指標與公眾參與密切相關[31]。提升政府績效、政府透明度以及加強公眾問責是開放政府數(shù)據(jù)致力實現(xiàn)的目標。基于此，公眾的參與可以實現(xiàn)訴求的及時傳遞，為政府快速響應公眾需求，為公眾參與公共事務、監(jiān)督政府行為提供信息與知識。這種良性互動將促進開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展。因此提出假設：

H5:公眾參與度正向影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平。

人力資本指國民受教育的程度，所擁有的知識和能力是數(shù)據(jù)使用的技能基礎。既有研究指出，受教育程度越高的公眾，關心公共事務的意愿與能力越強，對開放政府數(shù)據(jù)的需求越高[32-33]。政府為回應公眾需求，將進一步推動開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展。因此提出假設：

H6:人力資本正向影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平。

3 研究設計

筆者選擇萬維網(wǎng)基金會發(fā)布的“開放政府數(shù)據(jù)晴雨表”中各國開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的評估數(shù)據(jù)作為因變量“OGD(OpenGovementData)”，原因在于：一是2013-2017年開放數(shù)據(jù)晴雨表已開展5次評估，是時間跨度最長的評估項目，可以提供較好的觀測數(shù)據(jù)；二是唯一經過同行評議專家調查的國家比較指標，被學界采納較多。由于2013-2016年開放數(shù)據(jù)晴雨表各國得分數(shù)據(jù)是相對值(0～100分)，而2017年數(shù)據(jù)得分計算方式不同(得分絕對值)且僅報告排名前30位國家的數(shù)據(jù)。為保證研究質量，采用開放政府數(shù)據(jù)晴雨表中2013-2016年的開放政府數(shù)據(jù)得分作為因變量的取值，共獲得370個研究樣本。

自變量治理能力“governance”采用世界銀行發(fā)布的世界治理指數(shù)(WGI)作為代理變量進行測量。政府資源“resources”選擇遺產基金會每年發(fā)布的經濟自由報告中的政府開支指標進行測量。該指標衡量對政府支出的限制，政府支出越低，得分越高，是負向指標。國家創(chuàng)新能力“innovation”使用世界經濟論壇“全球競爭力指數(shù)”中的“創(chuàng)新”指標測量；ICT 基礎設施“ICT_ infrastructure”使用“全球競爭力指數(shù)”中的ICT基礎設施水平作為代理變量。采用“全球競爭力指數(shù)”的“高等教育和培訓”指標測量一國人力資本“human_capital”，該指標包括教育質量和數(shù)量，涵蓋工作人員培訓。使用聯(lián)合國電子政務調查報告中的電子參與指標對各國的公眾參與“participation”水平進行測量。

將各國經濟發(fā)展水平和區(qū)域位置作為控制變量。經濟發(fā)展水平“GDP_PC”指一國經濟發(fā)展的規(guī)模和水平，按購買力平價(Purchasing Power Parity，PPP)計算的人均GDP(現(xiàn)價國際元)測量，以10 為底進行對數(shù)處理。區(qū)域位置“region”根據(jù)世界銀行(2018年)的分類，將各國分為7類，即北美、拉丁美洲及加勒比、歐洲及中亞、東亞及太平洋、南亞、中東及北非、撒哈拉以南非洲[34]。由于大規(guī)模收集跨國一手數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)，因此使用來自不同國際機構報告的二手數(shù)據(jù)，但這些機構聲譽良好、遵循嚴格程序和準則收集數(shù)據(jù)，資料具有較高的可信度。

具體分析方法的選擇，出于3點考慮：(1)研究使用的分析數(shù)據(jù)均來自研究報告、統(tǒng)計年鑒等公開資料，其發(fā)布時間與評估對象不固定，如因變量來自2013-2016年的開放政府數(shù)據(jù)晴雨表報告，每年評估的國家不完全相同④，可判定數(shù)據(jù)屬于獨立混合橫截面數(shù)據(jù)[35]。(2)參考國內外研究對此類數(shù)據(jù)的處理方式，如Kittel等對福利國家與全球化關系[36]、王霞等對企業(yè)環(huán)境信息披露[37]和周建等對創(chuàng)新型企業(yè)公司治理結構與績效關系[38]等研究使用最小二乘法(OLS)模型對此類型數(shù)據(jù)分析的做法。(3)對數(shù)據(jù)進行計算，滿足高斯-馬爾可夫定理進行線性回歸分析的假定先決條件，即均值為零、同方差、相互獨立以及與自變量之間線性無關[39]。因此，選擇OLS模型對數(shù)據(jù)進行分析。為降低變量間關系反轉的可能性，將自變量的來源時間定為t-1年，即比因變量滯后1年[40]。構建的多元回歸模型如下：

4 研究結果

4.1 描述性統(tǒng)計

表1是各變量的描述性統(tǒng)計分析。以因變量為例，各國在開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的均值為33.17，僅為滿分三分之一，表明總體發(fā)展水平較低。2016年只有21%國家得分在50分以上，50%以上國家低于當年均值32.5。在推斷性分析前，對自變量進行共線性分析，結果顯示方差膨脹因子(VIF)均小于5，不存在共線性問題。為降低回歸結果偏差，使用相關分析、T 檢驗、Wilcoxon Z檢驗、多元回歸分析，逐步遞進地檢驗了各自變量對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的影響。

表1 研究變量的描述性分析

表2顯示開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平與自變量之間的相關系數(shù)矩陣。治理能力、政府資源(負向指標)、ICT基礎設施、創(chuàng)新能力、公眾參與和人力資本均與開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平呈顯著的正相關關系，6個研究假設得到初步支持。

表2 相關系數(shù)矩陣

本文的自變量和控制變量中，除區(qū)域位置外，均為連續(xù)變量。為進一步檢驗各變量對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的影響，本文將自變量和控制變量中的連續(xù)變量按中位數(shù)分組，以檢驗不同分類標準的兩組樣本中開放政府數(shù)據(jù)水平的差異，結果如表3所示。對組間均值差異進行的T檢驗結果顯示，所有的檢測變量均顯著，且與預期方向一致。使用Wilcoxon Z檢驗對組間中位數(shù)做進一步的差異檢驗，結果顯示所有的檢測變量統(tǒng)計顯著。差異性比較分析進一步支持了本文的研究假設。

表3 開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的差異性比較

4.2 回歸分析

采用逐步回歸法依次構建7個模型，檢驗自變量與因變量關系的穩(wěn)健性(見表4)。模型1檢驗了數(shù)據(jù)供應主體治理能力和政府資源對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的影響，模型2檢驗了數(shù)據(jù)創(chuàng)新中ICT基礎設施和創(chuàng)新能力的影響，模型3檢驗了數(shù)據(jù)消費中公眾參與和人力資本的影響。模型4是模型1和模型2的合并分析，模型5是模型1和模型3的合并分析，模型6是模型2和模型3的合并分析，模型7將模型1、模型2和模型3中的8個變量進行匯總檢驗。表4顯示，7個模型都在0.01的顯著性水平上顯著；在基線模型依次加入新的變量之后，模型的R2逐步增加，模型的解釋力不斷提高。模型7的調整后R2為0.761，表明研究模型可以很好地擬合數(shù)據(jù)，具有較強的解釋度。就7個模型中的變量關系而言，治理能力在所有模型中均達到0.001 水平上的顯著性，因此，可以判定假設1通過，這與既有研究發(fā)現(xiàn)一致[15，41]。政府資源在模型1和模型4中與因變量的關系沒有達到顯著性水平，雖然在模型5和模型7通過顯著性檢驗，但穩(wěn)健性不強，因此假設2不通過。這一發(fā)現(xiàn)對強調資源作用的環(huán)境視角提供了強有力的反對意見。變量ICT基礎設施在模型2、4和6中通過檢驗，在模型7未通過，該變量具有較好的穩(wěn)健性，假設3得到通過，與現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)一致[33]。創(chuàng)新能力在所有模型均通過0.01水平上的顯著性檢驗，假設4通過，這在我們的知識范圍里是首次通過經驗研究證實了國家創(chuàng)新能力會正向影響開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展水平。公眾參與在所有模型中與因變量的分析數(shù)值均達到0.001水平上的顯著性，假設5通過，這一發(fā)現(xiàn)印證了公眾參與理論強大的解釋力。人力資本在模型3 通過檢驗，但在模型5、6、7 均未通過，假設6未獲得支持，這與一些實證研究的結論相反[42]。綜合上述內容，研究提出的假設1、3、4和5通過了檢驗，假設2、6未通過檢驗⑤。

表4 回歸模型分析結果

5 結論與討論

本文借鑒生態(tài)系統(tǒng)理論，構建“數(shù)據(jù)供應-數(shù)據(jù)創(chuàng)新-數(shù)據(jù)消費”理論框架，實證檢驗影響各國開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的關鍵因素，這對中國政府正在進行的實踐以及其他國家縮小在該項目上的發(fā)展差距，具有重要的理論與實踐意義。研究發(fā)現(xiàn)，治理能力、創(chuàng)新能力、公眾參與是促進開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的關鍵因素，ICT 基礎設施對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展有一定的影響力，政府資源和人力資本的影響力較弱。

5.1 理論意義

本文通過對以往開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展研究的梳理，引入生態(tài)系統(tǒng)視角，深化和拓展了開放政府數(shù)據(jù)的研究，具有理論意義。

(1)目前研究集中在環(huán)境、組織與技術因素對開放政府發(fā)展水平的影響，大多從供給側考察影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的因素，忽略了需求側，如數(shù)據(jù)利用與社會力量參與的作用。開放政府數(shù)據(jù)的未來將由提供數(shù)據(jù)的政府、公眾和私營部門之間的關系來推動，政府開放數(shù)據(jù)能力與社會公眾數(shù)據(jù)利用能力相互匹配、相互作用才能發(fā)揮出最大的社會經濟價值。本研究從生態(tài)系統(tǒng)理論入手，構建“數(shù)據(jù)供應-數(shù)據(jù)創(chuàng)新-數(shù)據(jù)消費”理論框架分析開放政府數(shù)據(jù)系統(tǒng)的利益相關者及其相互依賴關系。實證結果表明，數(shù)據(jù)供應、創(chuàng)新、消費均影響開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平，因此促進開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展，必須要識別并促進數(shù)據(jù)供應、創(chuàng)新、消費過程中各利益相關者的參與和使用。

(2)本文首次檢驗了國家創(chuàng)新能力對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的影響。創(chuàng)新能力突出了社會力量的作用，如企業(yè)會從商業(yè)機會的角度來處理政府數(shù)據(jù)，在企業(yè)提供數(shù)據(jù)產品時，政府、公民和創(chuàng)新者會產生互動，從而使數(shù)據(jù)、信息和技術被轉化為創(chuàng)新產品[10]。實證結果顯示，創(chuàng)新能力對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展具有顯著影響，這一方面表明開放政府數(shù)據(jù)并非任何人都可直接使用，其價值的創(chuàng)造并非自動產生，需要有良好的數(shù)據(jù)轉化能力，才能被公眾所理解和利用，產生知識積累。另一方面，創(chuàng)新者與政府、公民相互作用，促使新數(shù)據(jù)標準的產生，以及信息系統(tǒng)設計、技術平臺等創(chuàng)新，才能推動開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展。

(3)ICT基礎設施對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展具有較大影響力，但沒有達到預期的顯著穩(wěn)定水平，因為隨著其他變量的加入，ICT基礎設施的影響力逐步減弱。不應該忽略信息通信技術的基礎性作用，它是數(shù)據(jù)供應和數(shù)據(jù)消費的橋梁。但如果只考慮技術因素，那么開放數(shù)據(jù)發(fā)展則會遭遇瓶頸。需要注意的是，ICT基礎設施發(fā)揮作用的方式受到政府與社會、政府間以及更大的社會背景的影響。一些擁有高水平ICT基礎設施，開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平卻較低的國家，應該制定促進其他利益相關者參與和協(xié)作的措施，加強環(huán)境支持。

(4)本研究發(fā)現(xiàn)政府資源、人力資本影響力較弱，這與一些實證研究的結論相反[15，33，42]。本研究中，政府資源只有隨著公眾參與和人力資源變量的加入時，其影響力才逐步顯現(xiàn)，說明政府只有在感受到公眾需求和壓力時，才會把政府資源用于發(fā)展開放政府數(shù)據(jù)。結合公眾參與的顯著影響力來看，人力資本影響力較弱的原因可能是當下全球開放政府數(shù)據(jù)建設還處在“讓數(shù)據(jù)開放起來”的起步階段，這一階段主要由政府來主導，僅有愿意參與政治的部分公民發(fā)揮了促進開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的作用，大部分國民還未意識到政府數(shù)據(jù)的價值或未能參與開發(fā)數(shù)據(jù)。因此，公眾的教育和培訓水平并不會產生直接影響。

5.2 實踐意義

本研究結果在一定程度上為各國實踐提供了方向，為制定促進開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的措施提供參考。目前開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展處于初期階段，各國需要在實踐方面做出努力，推動開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展，具體包括：(1)政府應該承擔起優(yōu)化數(shù)據(jù)質量、搭建技術平臺、提高數(shù)據(jù)管理效率等與數(shù)據(jù)供應直接相關的責任。(2)資源和技術在開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展中存在瓶頸效應，而治理能力、創(chuàng)新能力、公眾參與則是開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的關鍵因素。這意味著開放政府數(shù)據(jù)不是密集投資型的改革，不能僅僅投入資金和技術，也不能僅僅把開放數(shù)據(jù)作為電子政務的一部分去建設，而是需要重建公共部門流程，改變或補充現(xiàn)有電子政務實踐中的機構設置和法律建設，才能實現(xiàn)良好治理。(3)開放政府數(shù)據(jù)強調通過開放政府所擁有的數(shù)據(jù)來鼓勵創(chuàng)新，這不是一個政府部門可以單獨完成的問題，不能僅僅將公民作為服務對象，而要提供全面參與的渠道，將公民的聲音和能力納入開放過程。政府應激發(fā)社會活動家、科研工作者、通信技術從業(yè)者和社會公眾等重要利益主體的數(shù)據(jù)使用興趣并提供政策支持，利用政策工具使數(shù)據(jù)資源在經濟、社會發(fā)展中產生更大效益[27]。(4)在各國財政緊縮、預算有限的環(huán)境中，政府不能一味投資ICT基礎設施，還需要建設開放平臺、協(xié)作平臺，促進國家數(shù)據(jù)創(chuàng)新能力發(fā)展，從而使數(shù)據(jù)運轉利用起來。(5)在數(shù)據(jù)利用過程中，政府還需要承擔起協(xié)調、監(jiān)督數(shù)據(jù)使用的管理者責任以及促進數(shù)據(jù)生態(tài)健康發(fā)展的政策制定者責任。再者，公眾、企業(yè)、社會組織等其他利益相關者，要在利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值、創(chuàng)新數(shù)據(jù)利用方式和工具的同時，向政府反饋數(shù)據(jù)需求，倒逼政府提高開放數(shù)據(jù)的質量和方式；并通過數(shù)據(jù)創(chuàng)新，助力政府解決一些治理難題，實現(xiàn)社會進步，推動開放政府數(shù)據(jù)的生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)運轉。

5.3 研究局限和未來展望

本研究局限在于：(1)數(shù)據(jù)供應、創(chuàng)新、消費3個維度中存在未被檢測的其他變量，如政府開放意愿、媒體自由程度；(2)未討論政治因素(政體差異、政治周期、領導人意愿等)對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的影響。未來研究除改進上述局限外，還可從以下方面展開討論：(1)將國家分為不同收入階段或者不同開放數(shù)據(jù)發(fā)展水平進行比較研究；(2)把文化作為控制變量或調解變量，衡量不同權力距離、不確定性規(guī)避背景下，開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平的影響因素；(3)對數(shù)據(jù)供應、數(shù)據(jù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)消費的交互作用進行實證檢驗，研究變量之間的交互影響。

注釋

① 數(shù)據(jù)來源:2018年開放數(shù)據(jù)晴雨表。

② 數(shù)據(jù)來源:2016年世界治理指標。

③ 數(shù)據(jù)來源:2017年開放數(shù)據(jù)晴雨表。

④ 2013年數(shù)據(jù)包括77個國家，2014年包括86個國家，2015年包括92個國家，2016年包括115個國家。

⑤ 控制變量“經濟發(fā)展水平”和“區(qū)域位置”的回歸系數(shù)為負數(shù)。經濟發(fā)展水平并非與開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平為負相關關系，而是呈曲線相關關系:Y=1.64X2-16.69X+41.79（R2=0.47）。在初始階段，開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平隨著經濟發(fā)展水平的提升而顯著提升，但經濟發(fā)展到達一定程度后，同一經濟水平的國家數(shù)據(jù)開放水平呈現(xiàn)顯著差異，其他變量對開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展的作用增加。區(qū)域位置為分類變量，與因變量負相關，不具有實際意義。