廣東公共圖書館法人治理結構改革調查*

徐玉蘭，伍德嫦，陳嘉敏

0 前言

公共文化機構建立法人治理結構是國家治理體系現代化的組成部分。2013年11月頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要明確不同文化事業單位的功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制；推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理[1]。2017年3月我國正式施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》第24條規定：“國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據其功能定位建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和公眾參與管理。”[2]2017年9月印發的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》進一步明確，到2020年底，全國市(地)級以上規模較大、面向社會提供公益服務的公共圖書館，基本建立以理事會為主要形式的法人治理結構[3]。隨著國家的強力推進，公共圖書館(以下簡稱“公共館”)法人治理結構改革全面鋪開。

隨著法人治理結構改革的逐步推行，相關研究成為熱點。筆者2019年3月在知網上搜索“圖書館理事會”主題，發現相關文獻的年度分布為：2013年17 篇，2014年83 篇，2015年128 篇，2016年111 篇，2017年89 篇，2018年75篇。這些研究集中于法人治理概念、結構體系、理事會運行、案例研究等方面。我國對圖書館法人治理研究始于2007年，阮勝利[4]、蔣永福[5]闡述了圖書館治理的概念和內涵，肖容梅[6]、王冬陽[7]分析了圖書館理事會的性質、框架和職能，以及理事會與管理層的關系。2010年起，學者們開始研究國外圖書館的法人治理實踐，馮佳[8-9]、蔣永福等[10-11]、金武剛等[12-13]介紹了美、韓、英、新等國的圖書館實踐案例，為我國公共館法人治理結構改革提供借鑒。2014年起，隨著我國公共文化機構法人治理結構改革試點的開展，開始出現公共館法人治理結構改革現狀、試點案例等研究。這些研究大多選取一個或幾個有特色的公共館進行分析，缺乏對一省情況的全面掌握。為此，本文通過摸查廣東公共館法人治理結構改革的進度、現狀、運行、問題及愿景，梳理廣東公共館法人治理結構的實踐經驗，為深化法人治理結構改革提供參考。

1 研究設計

(1)調研目的。廣東各地在法人治理結構改革過程中做出了不同探索，個別地區出臺了配套政策，在理事會的組成架構、運作方式、監督和激勵上也各有創新。數年改革是否達到預期的效果？發展現狀如何？通過調查全省省、市、縣三級公共館的法人治理結構改革工作，文章分析不同層級、不同地區公共館在理事會改革中的特點，發現問題，提出法人治理結構改革的思路，讓改革能更持續有效地發揮作用。

(2)調研方法。2019年5-10月，課題組展開調查：一是問卷調查；二是實地訪談，通過梳理回收的問卷、文獻調查和日常工作中掌握的情況，選取部分具有特色或亮點的圖書館進行深入訪談；三是電話查核，對回收的調查問卷中部分答案有邏輯漏洞或真實性有疑問的，通過電話溝通進行核查。

(3)問卷設計。調查問卷旨在摸查廣東省內各級公共館是否已完成法人治理結構的搭建。針對已成立理事會的公共館，課題組設計了以單選題和多選題組成的封閉式問題16題，以及問答形式的開放式問題4題，圍繞法人治理結構改革的基本情況、激勵約束機制、當地政府出臺的具體政策措施、理事會運行成果及其對圖書館發展的影響等進行調研。

(4)樣本情況。面向全省省、市、縣三級公共館下發《廣東省公共圖書館法人治理結構改革現狀及問題調查問卷》，共發放141份，回收140份，有效答卷139份。實地調研廣州圖書館等5個館，電話訪談東莞圖書館等23個館。

2 廣東公共圖書館法人治理結構改革的基本情況

2.1 改革實踐

廣東公共館法人治理結構改革起步較早。2007年深圳圖書館被深圳市列入適宜組建理事會的10個事業單位之一，啟動法人治理結構試點工作。2010年底，深圳市文體旅游局舉行深圳圖書館理事會揭牌儀式，開啟廣東公共館法人治理結構改革大幕。隨著十八屆三中全會全面深化改革總體部署的出臺，廣東從省級到地市級、再到縣區級的公共館先后邁出了改革步伐。

(1)理事會組建情況。截至2019年10月，在全省141個縣級以上公共館(含3個市級少兒館)中，71個組建了理事會，超過一半。在市級館中，已組建理事會的17個(含深圳少年兒童圖書館、湛江市少年兒童圖書館)；未組建理事會的7個，分別是廣州少年兒童圖書館、珠海市圖書館、韶關市圖書館、清遠市圖書館、揭陽市圖書館、汕尾市圖書館、陽江市圖書館。

表1 廣東各級公共圖書館理事會組建情況

廣東公共館理事會的組建序時變化見圖1。2010年深圳圖書館率先建立理事會；2012-2015年組建理事會的公共館數量逐年上升，2015年達到峰值。2014年文化部就公共文化機構法人治理結構試點做出安排，廣東隨即開展省級試點，掀起公共館法人治理結構改革熱潮。2014-2015年有39個公共館組建理事會，約占已組建理事會的55%；2016-2018年組建理事會的公共館數量有所下降；2019年隨著廣東省委宣傳部等七單位出臺《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的工作方案》，組建理事會的公共館數量趨于上升。

圖1 廣東公共圖書館理事會組建的序時變化情況

(2)理事會架構及成員概況。在公共館理事會中，3個是“圖書館總分館聯合理事會”，其余為“單獨理事會”；理事會成員由政府有關部門代表、社會公眾代表、本館代表組成。如圖2 所示，40.70%公共館理事會中，社會公眾代表占優；19.77%公共館理事會人員構成采取“三三制”模式(即政府有關部門代表、社會公眾代表、本館代表人數為1∶1∶1)。如圖3所示，在公共館理事會中，由政府相關部門代表擔任理事長的占60%；本館代表擔任理事長的占37.14%；由社會代表擔任理事長的占2.86%。理事會每屆任期2-5年，多為3年或5年。如圖4 所示，51.43%公共館理事會每屆任期為3年，34.29%為5年，12.85%為4年。

圖2 廣東公共圖書館理事會人員構成

圖3 廣東公共圖書館理事會理事長來源分布

圖4 廣東公共圖書館理事會任期情況

(3)理事會運行情況。廣東公共館理事會基本實現運行規范有序，能每年定期召開理事會會議。半數公共館理事會或監事會對管理層執行理事會決策有監督或制約措施，近30%已組建理事會的公共館對理事履職有制約機制，包括舉辦單位對理事進行年度考評、理事會對理事進行年度考評、決策失誤追究機制、理事工作反饋機制等。調查問卷反饋顯示，57%理事會的理事參與圖書館業務的熱情很高，積極參加理事會會議；38%理事會的理事關心圖書館業務，但由于理事本職工作繁忙，組織理事會會議比較困難。理事參與圖書館工作的方式主要包括提供有價值的信息和建議、宣傳圖書館、參加會議、參加志愿活動等(見圖5)。大部分館認為法人治理結構改革達到預期效果，其中認為改革促進圖書館業務創新發展的最多，其次是推動了圖書館人事管理體制創新；也有21 個已組建理事會的公共館認為，理事會運行效果一般，基本沒有發揮作用。

圖5 廣東公共圖書館理事會運行效果

(4)理事會運行的地方特色。根據廣東公共文化機構法人治理結構改革的總體思路，經各地公共館的探索，逐漸形成緊貼政策、各具特色的總體格局。整體來看，各地在推進公共館法人治理結構改革中，注重加強黨的領導，落實意識形態責任制。在已組建理事會的公共館中，由黨組織書記擔任理事長或副理事長的達65%(見圖6)，超過三分之一理事會采取“雙向進入、交叉任職”的配備方式；對涉及機構改革、發展與穩定和事關職工切身利益的重大事項，經黨組織討論同意后，提交理事會作決定，確保重大決策方向正確。

深圳市福田區圖書館等探索建立圖書館總分館聯合理事會。圖書館總分館聯合理事會是全區公共館的決策監督機構，負責確定全區公共館發展戰略和規劃，對區、街道、社區等三級公共館的經費預算、重大運營事項和重點活動項目進行決策，對各館運營進行評估考核，形成“理事會+總分館”治理模式。福田區在全區公共館理事會框架下，理順街道、社區館的用人、運行、管理機制，整合全區公共館人、財、物資源，實現總分館“五統一”(即文獻資源統一采購、統一編目、統一配送、通借通還和人員統一培訓)。

圖6 廣東公共圖書館黨組織書記在理事會中的任職情況

部分館組建了無政府有關部門代表的理事會。比如，佛山市圖書館理事會的15 名成員，無一人在政府機構任職，理事會由黨代表、人大代表、政協委員、學科專家代表、媒體界代表、企業界代表、異地務工人員代表、讀者代表以及圖書館代表組成，形成了公眾參與的多元治理結構。佛山市文廣新局對理事會充分放權，將圖書館業務績效考核權、年度財政預算計劃審批權、班子任免建議權、中層競崗制度審批權、總體發展規劃權等五大權力悉數讓渡，激發公共館發展內生動力和發展活力。

2.2 發展趨勢

近年廣東公共館理事會呈現出政府部門對公共館從“重決策”到“重監管”的轉變，以加快實現法人治理結構改革“政事分開、管辦分離”的初衷。

(1)監事作用逐漸得到重視。在廣東公共館理事會中，9個設立監事會，6個設立獨立監事，大部分是2016年后組建或重新組建的理事會。比如，2016年廣州圖書館組建第二屆理事會時增設1名監事，2018年組建的佛山市圖書館理事會成立了由佛山市文廣新局、財政局、機構編制委員會辦公室指派人員擔任成員的監事會，2019年組建的湛江市圖書館、梅州市劍英圖書館、深圳市坪山區圖書館理事會均設立獨立監事。監事列席理事會會議，有權對理事會的運作進行監督并提出建議。

(2)多元共治模式開始轉變。法人治理的多元共治模式出現政府代表逐漸減少、社會公眾代表逐漸增多的趨勢。2012年7月組建的廣州圖書館第一屆理事會設15名理事，由政府、社會以及圖書館三方代表構成，每一方代表均為5 名；2016年9月組建的第二屆理事會由政府部門代表3名、社會公眾代表7名、本館代表5名組成，社會方代表所占比例擴大，政府方代表的比例有所減少。2014年7月成立的深圳市福田區公共圖書館第一屆理事會由15名理事組成，社會公眾代表占80%；2017年9月成立的第二屆理事會由13名理事和3名顧問理事組成，社會方代表占比達81%，顧問理事為增設。2018年組建的佛山市圖書館理事會，社會方代表比例也接近80%。

3 存在問題

3.1 改革步伐不一，呈不平衡狀態

廣東公共館法人治理結構改革探索9年來，各地發展呈不平衡狀態，既表現為區域整體不平衡，也表現為同一區域各地發展不平衡。如表2所示，截至2019年10月，珠三角71.93%公共館成立了理事會；粵北、粵西不到50%公共館成立了理事會，粵東僅26.09%公共館成立了理事會。而在珠三角，珠海從市級館到縣區級館均未成立理事會；在粵北，河源各級館100%成立理事會，梅州是66.7%，云浮是33.3%，韶關是10%，但清遠從市級館到縣區級館均未成立理事會；粵西、粵東也有類似情況。主要原因，一是區域經濟發展不平衡；二是政府部門的重視程度、推動力度不一；三是圖書館改革動力不同。調研發現兩種截然相反的思路：部分館認為改革可以帶來新血液新思維，即便主管部門沒有硬性要求，也主動改、爭取改；個別館則擔心改革沖擊，害怕增加多頭決策風險，于是拖延改、抗拒改。這體現出改革受管理層主觀影響較大，也反映了對改革成效的信心不足。

表2 廣東各區域公共圖書館理事會組建情況

3.2 理事會決策權未完全落地

從理論層面和政策層面，建立以理事會為決策監督層及其領導下的管理層為主要架構的事業單位法人治理結構是改革要求。調研發現，在廣東公共館法人治理結構改革中，受體制架構等因素影響，理事會的作用更多體現在建言獻策、宣傳推廣等方面。

(1)體制架構制約。圖書館成立理事會后，理論上上級主管行政部門決策應改為理事會決策。但在實踐中，上級主管部門和理事會存在職能重疊交叉情況?，F行的事業單位財政、人事管理體制限制了理事會的決策權，推行事業單位法人治理結構改革以來，不同層級的政府部門雖相繼出臺扶持政策，但在執行中難以真正落地。

(2)未形成理事會決策支撐體系。調研發現，廣東公共館法人治理結構改革的配套制度、決策保障機制、決策監督機制還處于起步階段。從表3可看出，相比于搭建法人治理框架，理事會的配套制度建設滯后。在已開展改革的71個公共館中，僅有11個(占15.5%)制定了年度報告、信息披露、財務審計、績效評估、決策失誤等相應的理事會配套制度。

表3 廣東公共圖書館理事會決策支撐體系建設情況

廣東公共館理事會的成員基本來自政府部門、社會公眾和圖書館，非圖書館行業人員占大多數，由“外行人”組成的理事會怎樣對專業性強的事業作正確決策呢？在發達國家，一般通過設立文化決策委員會作為公共文化服務的決策機制[14]。借鑒這一做法，公共館理事會應以專業咨詢委員會輔助決策為決策保障機制，引入行業專家、資深讀者等作為專業咨詢委員會成員，為理事會決策提供參考咨詢意見。由表3可知，健全理事會決策保障機制還沒引起足夠的重視，僅9個館設立了專業咨詢委員會作為理事會的專門工作機構。

公共館理事會的定位是決策和監督機構。設立監事會(或獨立監事)、完善理事會內部監督是加強社會監督、拓展社會公眾參與圖書館運作和監督的渠道，是建立內外結合的監督新機制，以及監督理事會正確決策和推動管理層落實決策、實現高效管理運營的手段。由表3可看出，廣東78.9%公共館的理事會未建立監事會(或獨立監事)。

3.3 理事履職機制不完善

(1)理事履職時間少、形式單一。絕大部分理事履職時間較少，參與圖書館管理的形式單一，主要通過參加理事會會議為圖書館建言獻策、發揮作用。在已成立理事會的71 個公共館中，24%每年僅召開1 次理事會會議；10%少于1次；調研還發現，極個別館在成立理事會后再也沒有召開理事會會議。公共館理事會成員來自社會各界且大都在本行業有一定影響力，擔任圖書館理事均為非受薪兼職，本職工作非常忙，抽空參加理事會會議不易，對理事會履行決策和監督職責帶來一定影響。

(2)理事履職缺乏考評和表彰。在71個公共館理事會中，對理事履職實行年度考評和表彰的均不到10%。實行理事履職年度考評的7個公共館，均僅以有否參加理事會等為依據進行簡單考評。其中，深圳市鹽田區圖書館、河源市和平縣圖書館由理事會對理事進行年度考評；佛山市順德圖書館等則由舉辦單位對理事進行年度考評。建立理事榮譽表彰制度的5個館，均為舉辦單位每年度對履職理事給予榮譽表彰。

3.4 法人治理結構改革宣傳不夠

2019年12 月，筆者在互聯網搜索和瀏覽廣東公共館理事會相關信息，發現已成立理事會的71個館中50個設有官方網站。在這50個館的官網上能搜索到該館章程(或理事會章程)的只有9個，覆蓋率18%；在官網中報道該館理事會活動或信息的僅有14個，覆蓋率28%。在舉辦單位官網中有報道或推介所轄公共館理事會活動、信息的僅24個，覆蓋率33.8%。另外，除廣東省立中山圖書館、廣州圖書館等少數館有印制專門推介理事會的宣傳資料外，絕大部分館理事會編撰的文字材料局限于章程、會議紀要等規范性文本。由此可見，廣東大多數公共館及其舉辦單位對法人治理結構改革的宣傳意識不強，對理事會運行成效的宣傳缺乏重視。

4 廣東公共圖書館法人治理結構促進策略

4.1 加強黨的領導

(1)明確黨建責任。事業單位章程是法人治理結構的制度載體和理事會、管理層的運行規則，也是有關部門對事業單位進行監管的重要依據。調研發現，公共館在章程中有專門章節闡明黨建責任的不多，對如何確保黨組織在法人治理結構改革中的領導地位也欠具體描述。因此，建議硬性要求在章程中突出黨建責任，特別是對黨組織的地位、黨組織在重大決策、黨風廉政建設、選人用人等方面的職能加以明確。

(2)完善雙向進入、交叉任職機制?！蛾P于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》提出“雙向進入，交叉任職”[3]，但如何實現這一要求，沒有具體描述。目前館長一般為理事會當然理事。但對書記與館長分設的單位，書記是否進入理事會，沒有明確要求。建議明確黨組織負責人作為本單位的當然理事。設立監事會的圖書館，紀委書記(紀委委員)也可按照有關程序進入監事會。

(3)強化監事的監督作用。監事會(或獨立監事)是法人治理結構改革的重要組成部分。監事會負責對本單位的財務以及理事、管理層人員履行職責的情況進行監督。法人治理結構改革下加強黨建工作，就必須強化監事會的監督作用。雖然有越來越多的公共館重視監事的作用，設置獨立監事或監事會，但政策上并沒有強制性規定，仍然有很多圖書館理事會沒有設置，一定程度上出現了對決策層和管理層內部監督的缺失。建議把監事作為法人治理結構改革的必然機構，向舉辦單位負責，負責監督決策層和管理層的履職情況。

(4)豐富基層服務型黨組織建設手段。改革后的公共館，在豐富基層服務型黨組織建設上可借助外部理事大有可為。比如，服務對象代表進入決策層，便于基層黨建溝通群眾、服務群眾，宣傳和推廣黨的政策。外部理事來源廣泛，可促進不同類型基層黨組織之間的交流學習，雙方可從實際出發探討黨支部間結對共建的新途徑，通過學習研討、聯系互訪、志愿服務、文體聯誼等途徑和方式開展共建活動，發揮基層黨組織的作用。

4.2 探索總分館型和聯合型理事會

廣東公共館理事會以單獨型理事會即一館一理事會為主。建議擴大社會參與度，探索縱向的總分館型理事會和橫向的公共文化機構聯合型理事會。

在縱向上，深圳市福田區圖書館、鹽田區圖書館和汕頭市龍湖區圖書館實行總分館型理事會，把法人治理結構改革和總分館制度改革結合起來，吸納鎮街代表加入理事會，把分館選址、資源調度等交由理事會決策。這樣，既可以充實理事會的決策職能、保證決策的權威性，擴大理事會知名度，也可以通過理事會實現公共館與不同社會力量的合作，進一步實現利益相關方的共同決策。

在橫向上，理事會可以考慮向文旅融合方向發展或與其他公共文化機構組成聯合型理事會。公共館擁有豐富的旅游文獻信息資源，在旅游信息服務方面有較大空間。利用法人治理結構改革的架構優勢，在理事會下設立文旅融合專業咨詢委員會，廣泛邀請旅游行業專家、旅游達人等參與，為公共館的旅游信息服務提供專業意見，在充分發揮圖書館專業優勢下實現文旅融合。

4.3 建設專業咨詢委員會

廣東公共館理事會中，有9家設置專業咨詢委員會，取得一定的成果。在理事會架構下建設專業咨詢委員會，可實現以下幾項功能。一是輔助理事會決策。理事代表大部分是非圖書館領域的政府代表或社會公眾，既要保證決策專業性，又不能僅聽取管理層的“一面之詞”，咨詢委員會的意見就顯得尤為重要。理事會可根據本館特色，在資源建設、讀者服務、閱讀推廣等方面成立專業咨詢委員會，輔助決策。二是宣傳法人治理結構改革。成立不同的咨詢委員會，以理事會名義開展論壇、講座等活動，能擴大理事會的知名度與影響力。三是為物色理事人選提供橋梁。調研中，一些圖書館表示個別理事對參與理事會工作熱情不高，曾出現因多次缺席會議而被除名的情況。成立咨詢委員會，能發現對圖書館事業有持久熱情的社會人士，為更廣泛地物色理事人選打下基礎。四是豐富法人治理結構改革的內涵和外延。法人治理結構改革的本質是讓利益相關方加入決策層，實現多元共治。但理事會受到人數限制，對利益相關方的吸納能力有限。專業咨詢委員會的主要職能是為理事會決策提供專業意見，并在意見擬定的過程中更廣泛地接觸社會公眾，收集社會意見。此外，由于理事會的決策權有明確的職能范圍，成立專業咨詢委員會，管理層可以把非理事會決策職能范圍的內容納入咨詢范圍，擴大理事會改革外延。

4.4 完善理事考核激勵制度

《中華人民共和國公共圖書館法》第12條規定：“對在公共圖書館事業發展中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵。”[15]這為理事的榮譽授予提供了法理依據。理事是公益性非受薪職位，要吸引社會公眾參與理事會工作，且維持其在任期內熱情不減，除依靠理事個人對圖書館事業的熱忱外，也應建立理事榮譽制度。廣東內僅有5個公共館實行理事榮譽授予制度。完善理事榮譽制度，應與理事考核評價制度建設同步進行。評價考核結果是榮譽激勵授予的依據，榮譽激勵也反過來為評價考核提供佐證。對理事會以及理事的監督評價應由舉辦單位負責。建議國家文化和旅游部盡快出臺關于理事考核評價的指導意見，再由各省市出臺具體考核辦法。在考核結果的運用上，政府代表和本館代表的考核結果應能反饋到本職工作的考核，加大理事考核的影響力。

4.5 權責清單明細化

公共館理事會制度建設走向規范化和專業化，首先體現在權責清單的明細化、具體化上?！蛾P于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》提出明確相關方的職責[3]，但具體到哪個層面需要更為明確的表述。以人事權為例，目前廣東各地文旅部門作為舉辦單位，既有向理事會下放提名權，也有下放審議權，還有下放任免權。雖然這是各地根據自身實際，在黨管干部的前提下做出的探索，但各地做法不統一。這些干部在不同領域不同層級之間調動，容易與不同地區組織部門的規定產生沖突，增加協調成本。建議由國家統一明確理事會的權責清單，促進理事會決策職能的充分實現。

5 結語

公共館法人治理結構改革是新時代環境下公共文化體制機制改革創新的要求，也是構建現代公共文化服務體系的重要任務之一。我國開展公共館法人治理結構改革時間尚短，相關探索還在繼續。廣東作為改革開放的排頭兵、先行地，在公共館法人治理結構改革實踐中取得了諸多成果，也存在一些亟待突破的問題，期望各地政府、公共館、社會公眾共同努力，重點解決發展不平衡、理事會決策權未能完全落地、理事履職機制有待完善等突出問題，建立起貼合國情、省情的公共館法人治理結構。