基于鄉村振興和新型城鎮化的中國城鄉融合發展研究

何仁偉

[摘要]城市和鄉村是一對矛盾有機體和命運共同體，只有推動城鄉深度融合發展，方能實現城鄉共榮共生、和諧持久的良性發展。提高城鄉發展質量，實現城鄉居民生活水平“不同類但品質相當”的城鄉融合發展目標，不能就城論城、就村論村。實施鄉村振興和新型城鎮化“雙輪驅動”戰略，協調推進鄉村和城市現代化，是新時代中國重塑城鄉關系、推動城鄉融合發展的基本路徑和邏輯。

[關鍵詞]鄉村振興;新型城鎮化;城鄉融合;城鄉關系;雙輪驅動

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2020）03-0023-08

[作者]何仁偉 副研究員 北京市社會科學院市情調查研究中心 北京 100101

在城鎮化和工業化推進過程中，由于城鄉發展失衡、工農關系失調、經濟社會與資源環境失和，“鄉村病”與“城市病”在城鄉兩端并發，造成城鄉發展差距擴大、城鄉發展質量不高、城鄉系統機能紊亂、城鄉一體化推進受阻。隨著鄉村日漸衰落、城鄉差距日益明顯、城鄉發展失衡問題凸顯，城鄉融合發展越來越受到學術界的關注。城鄉融合發展是統籌城鄉發展、城鄉一體化發展的升華，新時代城鄉融合發展的內涵十分豐富，在其實踐過程中必須體現推動鄉村振興的邏輯、推進新型城鎮化的理念、優化城鄉發展格局的路徑、以人民為中心的發展思想、城鄉相融共生及城鄉區域協調發展的思路。

目前有關城鄉融合發展的研究主要體現在以下幾個方面：一是城鄉融合發展的問題與對策。張海鵬（2019）針對城鄉關系存在的問題，提出夯實城鄉融合發展基礎，實現城鄉融合發展的重點領域突破，加快城鄉要素市場一體化進程，加強城鄉融合的薄弱環節建設，促進鄉村三產融合發展，彌補城鄉融合發展的產業短板等對策。黃淵基（2019）通過分析當前城鄉融合發展的主要問題，從推進城鄉生產經營融合、資產收入融合、要素資源融合、人力資本融合、基礎建設融合、管理服務融合等六個方面提出對策建議。杜啟平（2020）針對城鄉融合推動中農村流動人口治理難題，認為應著重保障流動人口主觀能動性和自主選擇權，實現人口流動的內生性發展和自由全面發展。二是城鄉融合發展的實施路徑。文豐安（2020）認為推動新時代城鄉融合高質量發展的基本路徑應包括：提高土地、勞動、資本等生產要素在城鄉之間有效配置，加快推進農村信息化等基礎建設和農村產業技術進步，推進城市“擴散效應”和鄉村內生動力融合發展。葉超（2020）認為鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略有機結合及城鄉共治是實現城鄉融合的關鍵，應聚焦兩大戰略的共生效應，探尋共耦合機制，強化以社區為核心的基層治理，創新中國城鄉融合共治的模式。三是城鄉融合發展的動力與制約因素。對城鄉融合制度變遷的動力機制的系統分析，不僅是對城鄉融合理論的豐富與發展，而且可為尋求中國城鄉融合制度的“帕累托最優”提供依據，為城鄉融合制度創新提供理論支撐。李文宇（2015）通過設定CP模型對城鄉關系發展進行了研究，發現推動城鄉關系、實現城鄉融合發展的主要動力包括本地市場效應、規模經濟效應、生活成本效應、擁擠成本效應和市場一體化效應等五大因素。車冰清（2017）通過獲取江蘇省近30年的城鄉建設用地變化數據，分析了城鄉空間形態的演變特征，揭示城鄉空間融合的過程和動力機制，并歸納不同類型的城鄉空間融合模式。劉明輝（20l 9）研究發現，我國農業部門較非農部門的生產要素錯配狀態更為嚴峻，城鄉要素配置遠遠偏離理想水平;農業部門的要素錯配狀態改善是城鄉融合發展的重要動力，非農部門的要素錯配惡化是阻礙城鄉融合發展的重要制約因素。[四是城鄉融合發展水平評價。周佳寧（2019）從“人口-空間-經濟-社會-環境”的多維融合視角構建中國城鄉融合水平測度指標體系，剖析了1999-2016年中國各省份城鄉融合水平的時空演變特征，認為應通過金融“開源”和“增效”以及發揮產業結構高度化對勞動就業的“吸納效應”，避免產業結構偏離造成的“就業破壞”效應，從而推進中國城鄉融合持續健康發展。謝守紅（2020）從城鄉經濟融合、城鄉社會融合和城鄉人民生活融合3個方面選取23項核心指標，并運用空間自相關分析法探討了長三角地區26市城鄉融合發展的空間格局及演化狀況。

城與鄉是城鄉融合發展這枚“硬幣”的兩面，鄉村發展與城鎮化看似對立，實則有機統一，共同驅動著城鄉實現融合發展。目前研究成果從鄉村振興或城鎮化單一視角研究城鄉融合的較多，從鄉村振興和城鎮化的綜合視角探尋其與城鄉融合發展的辯證關系，理清城鄉融合發展的邏輯，探討城鄉融合的科學路徑的還比較缺乏。改革開放以來特別是黨的十八大以來，中國在推進城鄉一體化方面取得了顯著成績，但城鄉發展不平衡、農村發展不充分，城興鄉衰、城鄉對立等問題依然存在，制約城鄉融合發展的體制機制尚未根除。習近平總書記指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。城鄉融合發展要不斷縮小城鄉差距、促進城鄉均衡發展，最終實現居民生活水平“不同類但品質相當”的城鄉等值化目標。城市和鄉村是一對矛盾有機體和命運共同體，只有推進城鄉融合發展，方能實現城興鄉榮的良性發展。因此，實施鄉村振興和新型城鎮化“雙輪驅動”戰略，協調推進鄉村和城市現代化，是新時代重塑城鄉關系、推動城鄉融合發展的基本路徑和邏輯。本文通過分析城鄉融合發展的內涵，探討鄉村振興、新型城鎮化推動城鄉融合發展的路徑，并提出相關對策建議，以期為中國城鄉融合發展的理論研究與政策制定提供參考。

一、城鄉融合發展的豐富內涵

鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略是推進城鄉融合的兩條主線和基本抓手。城市與鄉村同命相連、相互支撐、相互促進、對立統一。沒有鄉村的支撐，城市發展就成為無水之源、無本之木;沒有城市的帶動，鄉村發展的效率和質量將無法提升，難以實現農業和農村現代化。只強調、重視鄉村振興戰略，淡化、忽視新型城鎮化戰略，以鄉村為本位來推動城鄉融合，無法實現高效、高質的城鄉融合。同理，只強調城鎮對現代化的重要作用，可能進一步擴大城鄉差距，城鄉融合發展也無從談起。總之，以鄉村本位或城市本位思維推動城鄉融合發展都是孤立的、片面的，都是舍本逐末的，只有城鄉互促、城鄉互補，才能實現城鄉融合發展。鄉村振興戰略重心在農業和農村發展，新型城鎮化戰略重心在城鎮化和城鎮發展。因此，推進城鄉融合發展必須以鄉村振興和新型城鎮化為抓手，實施雙輪驅動戰略，把城鄉區域、城鄉居民、城鄉社會經濟、城鄉體制機制作為一個整體統籌規劃和整體推進。

城鄉融合發展應堅持以人為中心的發展思想，調動人民參與美麗城鄉建設的主動性和創造性，不斷提升居民生活品質。實施以民為本的鄉村振興戰略，尊重農民主體地位，培育熱愛農業農村的新型職業農民;實施以人為核心的新型城鎮化戰略，為鄉村轉移勞動力提供充分的就業機會和穩定的收入來源，實現進城農民的市民化。城鄉融合發展應堅持新發展理念：提升科技貢獻率，創新發展模式與路徑;協調城鄉發展、社會與經濟發展的關系;堅持綠色低碳發展，推進美麗城鄉建設;堅持開放發展，利用好區內區外、國際國內的市場和資源，實現城鄉發展的內外聯動;堅持共享發展，促進城鄉發展成果的空間正義。城鄉融合發展還應堅持農業農村優先發展的總方針，全面推進鄉村振興，在資源要素配置、資本投入、公共服務等方面要優先保障和安排，加快補齊農業農村短板。

二、以鄉村振興推動城鄉融合發展

鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央對“三農”工作做出的重大部署，是對城鄉發展規律認知的進一步深化。鄉村振興與城鄉融合發展互為支撐、互促共進。由于鄉村是城鄉系統發展的短板，因此鄉村振興的過程也是城鄉融合的過程，是城鄉差距不斷縮小的過程，是實現城鄉居民生活品質相當、城鄉一體共榮共美的過程（詳見圖1）。

推動城鄉資源要素的雙向流動，是實現城鄉融合發展和鄉村振興的重要前提。在要素配置方面，鄉村資源要素向城市單向流動是傳統的城市化的主要特征，具體表現為鄉村人口和土地資源等要素源源不斷地向城鎮流入，城鎮的極化效應遠遠大于其涓滴效應，鄉村處于被“剝奪”地位。新時代，中國鄉村振興戰略通過創新制度供給，推動城市優質要素向鄉村流動，夯實城鄉融合的要素基礎。通過促進城鎮資本、技術、管理、信息等要素向農業農村的凈流入，形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，推進農業農村現代化進程，實現資源要素在城鄉空間上的優化配置。同時，在統籌城鄉布局和優化鄉村“三生”空間的基礎上，通過產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興等“五位一體”的振興路徑，實現鄉村全面振興，從而推動城鄉社會、經濟、生態的空間結構和人口的空間分布的不斷優化，最終實現“不同類但品質相當”的城鄉等值化。

農業農村優先發展為鄉村發展指明了方向，是實施鄉村振興戰略的總方針。通過干部優先配備、要素配置優先滿足、資金投入優先保障和公共服務優先安排等措施，把鄉村發展擺在了優先地位，是解決城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分、推動城鄉融合發展的根本出路。按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，通過產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興五大路徑，激發鄉村發展的內源動力和外源動力，逐步提升鄉村社會、經濟和生態發展效益，推動鄉村振興和城鄉融合發展。公共產品供給不足是農村發展落后、農民生活水平不高的重要原因。因此，推動鄉村基本公共服務和基礎設施水平提升是鄉村振興和城鄉融合發展的重要抓手。

應采取差異化、多元化的路徑推動鄉村振興戰略，實現城鄉融合發展。多樣的自然環境、多彩的人文環境需要適應、滿足不同生活價值取向、不同目標效用函數的居民發展需求，在特色和個性發展中推動鄉村振興和城鄉融合發展尤為重要。根據鄉村資源稟賦，找準鄉村產業的發展方向，以產業振興推動鄉村振興和城鄉融合發展。根據旅游資源特色和鄉村地理區位，科學合理規劃布局和發展鄉村旅游產業，以鄉村旅游產業推動鄉村三產融合發展。總之，實施鄉村振興應分類指導、因地制宜，立足資源稟賦、找準優勢、做強特色、揚長避短，選擇科學的發展路徑。

三、以新型城鎮化推動城鄉融合發展

新型城鎮化是以人為核心、以高質量發展為導向、以創新和智慧為驅動要素、以集約型經濟為增長模式、以城鄉協調推進為基本特征的城鎮化。新型城鎮化是城鄉融合發展的引擎，城鄉融合發展為新型城鎮化指明了方向。以新型城鎮化推動城鄉融合發展，就是要發揮城鎮化對鄉村發展的帶動作用，推動鄉村振興與城鎮化互促共進。

新型城鎮化應以都市圈為依托，構建城鄉一體、“多規合一”的規劃體系，建設互聯互通的基礎設施特別是便捷的通勤交通，推動公共服務和社會事業向農村延伸和覆蓋;建立城鄉一體化的資源要素市場，發揮城市先進資源要素和理念向鄉村的漸進擴散作用，形成城鄉融合發展的有形網絡和無形網絡。村鎮是城之尾、鄉之首，是城鄉融合發展的橋梁紐帶和鄉村地域空間上的重要節點。合理的村鎮體系，有利于形成功能層級分明、空間集約高效的城鄉融合發展格局。實施新型城鎮化戰略，必須制定科學的城鄉體系規劃、優化城鄉空間格局，發揮村莊一中心村一集鎮一中心鎮一各級城市一都市圈在城鄉融合中的多級聯動效應，推動不同級別的城鎮和發展軸線在區域上形成空間網絡，促進城鎮與新型農村社區協調聯動，實現城鄉社會、經濟、生態從不平衡發展到相對均衡發展。

特色小鎮是新型城鎮化的重要載體和空間形態，應發揮特色小鎮在城鄉融合中的示范作用和鄉村振興中的帶動作用，創新城鄉融合發展的路徑。發展特色產業，推動三產融合，新產業、新業態與農業相融合，實現農村就業、農民增收;推動特色文化和田園風光有機融合，建設具有地域風貌、風韻、風情、風格的產城鄉一體化功能聚集區。總之，應發揮新型城鎮化對鄉村區域的輻射作用，凸顯都市圈、村鎮體系對于鄉村的支撐和引領作用，推動城鄉要素的自由流動和城鄉空間均衡發展。

四、“雙輪驅動協同推動城鄉融合發展

城鎮化質量不高、鄉村發展滯后是中國當前城鄉發展面臨的雙重困境。城市與鄉村是一個有機整體，新型城鎮化是城市高質量發展的重要保證，鄉村振興是實現農業農村現代化的必然要求，鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略“雙輪驅動協同推進，方能實現城鄉融合發展。

第一，改變就城論城、就村論村的做法，推動鄉村振興和新型城鎮化深度融合。淡化城市或鄉村的單一主題，突出城鄉融合發展綜合主題，部署城鄉融合發展的重大問題。國家發展改革委應不定期召開城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議，牽頭做好聯席會議統籌和組織工作，針對城鎮化、鄉村振興及城鄉融合發展過程中的重大問題，展開深入探討并提出解決方案，逐步形成高效運行的工作機制。各地對擬建的城鄉重大項目，開展項目的前期論證，提高新建項目對城鄉融合發展的貢獻度。成立縣一市一省三級城鄉融合發展領導小組，縣級領導小組擬定城鄉融合發展的實施細則，負責相關項目的具體實施，市級領導小組負責城鄉融合發展的組織與監管，省級領導小組負責城鄉融合發展的總體部署。

第二，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，促進城鄉融合發展和城鄉要素雙向流動，解決“人”“地”“錢”“業”等關鍵問題。“人”即人力，應處理好鄉村勞動力流出與新生動力的培養之間的平衡，健全農業轉移人口市民化機制，建立城市人才入鄉激勵機制。“地”即土地資源，應處理好農民與土地、城鄉發展與土地供給的關系，改革完善農村承包地制度和宅基地制度，建立集體經營性建設用地入市制度。“錢”即資金，主要是解決拓寬資金來源，提高資本使用效率、完善金融服務體系等問題，建立工商資本參與鄉村振興的機制、涉農資金統籌整合、農村土地增值收益分配等機制。“業即產業，應重視農業的基礎地位，發揮二三產業的龍頭作用，培育和扶持新產業新業態，建立健全鄉村經濟多元化發展的體制機制，促進“三產”融合發展。

第三，搭建城鄉融合發展平臺，推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合。推進新型城鎮化要把特色小鎮作為城鄉要素融合重要載體，打造城鄉交流的信息園，發布城鄉創新創業信息及相關政策;建設城鄉協同發展的產業示范園，構建城鄉產業融合發展的平臺，促進非農產業與農業深度融合，推動城鄉產業融合發展;建設鄉村人口進城和城市人才入鄉的培訓園，推動城鄉勞動力和人才雙向流動，促進城鄉人口充分就業，縮小城鄉居民收入水平的差距;建設環境優美的安居園，加強小區環境整治，特別要重視垃圾分類處理，推動城鄉生態環境一體化整治;不斷探索城鄉社會治理一體化體制機制，推動鄉村組織振興，探索自治、法治、德治相結合的城鄉融合型社區的治理模式，促進城市社區和村莊治理的信息、技術、經驗的共建共治共享。

第四，因地制宜地創新城鄉整合的發展模式，指導城鄉整合發展的具體實踐。中國地域遼闊，不同區域的自然條件、人文環境和社會經濟發展水平千差萬別，推動城鄉融合發展的具體路徑也應具有差異性。首先，各地應在一體化發展領域實現重點突破。總體而言，目前鄉村交通、通信、環衛、能源等基礎設施和醫療衛生、教育、體育等公共設施還遠落后于城市，以上設施的建設往往有標準化的規范和技術，在各地推進過程中幾乎是無差異的，在城鄉融合發展過程中，應首先補齊以上短板并重點突破。其次，各地的城鄉資源稟賦、風情風俗風貌、城鎮化水平、城鄉發展格局、城鄉具體矛盾等都存在著巨大的差異，城鄉社區治理、產業融合發展、居民生計類型、基層組織工作方式等都將迥然不同。在鄉村振興和新型城鎮化過程中，應根據縣情、鄉（鎮）情、村情總結、探索適合于本地城鄉融合發展的路徑，提煉適合本縣、本鄉、本村的城鄉融合發展的模式。