美歐數字貿易規則動向、分歧與合作前景

張坤

摘 要：美國和歐盟作為主要數字貿易經濟體，早已通過打造各自內部數字貿易規則體系、構建雙邊和區域數字貿易協定，聯合形成“數字利益圈”，積極搶占國際數字貿易規則主導權。然而，由于在個人數據隱私保護和消除數字貿易壁壘兩大方面存在根本性分歧，當前美歐也存在競爭和沖突。我國應妥善對待當前美歐分歧，建構自身數字貿易規則朋友圈，積極把握全球數字貿易規則制訂和管理主動權。

關鍵詞：美國? 歐盟? 數字貿易規則? 分歧

中圖分類號：F746 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）08（a）--03

美歐是全球數字貿易治理體系的兩個主要參與者，也是全球數字貿易規則的引領者。出于貿易傳統及共同利益考量，美歐在一定范圍內形成合作，組成全球數字貿易規則第一梯隊。同時由于在文化傳統、監管體制和利益傾向等方面存在顯著差異，二者在數字貿易規則訴求上也存在分歧。這些分歧在當前全球經濟下行、國際貿易保護主義盛行、貿易摩擦增多背景下正被逐漸引爆，成為美歐乃至全球貿易規則之爭的不可控因素。因而有必要梳理美歐數字貿易規則動向，分析其全球數字貿易政策主張及其分歧，并在其未來競合態勢簡要評估基礎上，為我國更好地參與推動全球數字貿易規則制訂和治理路徑提出建議。

1 美歐數字貿易規則主要動向

1.1 美國數字貿易規則主要動向

1.1.1 占領數字貿易規則制訂高地，構筑政策體系

數字經濟、數字貿易等概念都由美國率先提出。1998年，美國商務部《浮現中的數字經濟》報告首次提出數字經濟這一術語。2013年，美國國際貿易委員會 （ USITC）發布《美國和全球經濟中的數字貿易》報告，首次提出“數字貿易”這一概念，并開始構建“跨境數據自由流動”等數字貿易規則雛形。美國對數字貿易的最新定義已將數字內容服務等主要數字貿易內容全部涵蓋，集中囊括了美國在該領域具有領先優勢的大部分業態。其后美國發布《數字經濟與跨境貿易：數字化交付服務的價值》（2014年）及《北美數字貿易》（2018年）等報告，探討了數字經濟和數字貿易發展的前沿問題，成為全球數字經濟的絕對領航者。

1.1.2 以推動數字貿易自由化為核心訴求

跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、美墨加貿易協定（USMCA）等貿易協定集中了美國推動全球數字貿易自由化這一核心訴求。2018年，美國向WTO提交關于數字貿易（電子商務）談判探索性文件，詳細闡明其主要訴求：確保信息的自由流動、保證數字產品獲公平待遇、保護機密信息、數字安全，以及促進互聯網服務、競爭性電信市場和貿易等便利化。在美國看來，推廣這一“全面且富有雄心”的貿易規則，將會確保全球數字經濟開放、公平和富有競爭性。

1.1.3 重建貿易體系組建數字貿易規則聯盟

美國近年來試圖從雙邊、區域和全球三個層面推動自身數字貿易理念和規則不同層級外化。從1997年起，美國與19個國家簽訂自貿協定，新設“電子商務”或“數字貿易”等多項條款，通過其貿易體系固化自身理念。其2012年《美韓自貿協定》首次明確了數據跨境流動原則，形成“初級版美式模板”。奧巴馬政府的 “3T（TPP、TTIP及TISA）”戰略中，匯集了當時最全面、最高標準的數字貿易標準和規則，形成 “升級版美式模板”。特朗普政府宣布退出“3T”后，并未放棄在貿易體系中條約化上的努力，自2017年起不斷推翻和重簽雙邊和多邊貿易協定，重新構建以自身為核心的高標準數字貿易體系。2018年，美國主導達成USMCA，首次將數字貿易單獨列章，規定了數字貿易范疇的最全最強措施規范。2019年，美日簽署《美日數字貿易協定》，再次升級美國促進數據自由流通等核心訴求， 形成高級“美式模版”。數字貿易規則“美式模板”的不斷升級，彰顯了美國企圖主導數字貿易國際規則，為全球設定具有約束力標準的野心。

1.1.4 通過多邊機制擴大自身主張影響

2017年，美國向APEC提交《促進數字貿易的基本要素》報告，集中闡明“跨境數據自由流動”“數據存儲（非強制）當地化”“數字傳輸永久免關稅待遇”“網絡開放”和“技術中立”等原則，以及禁止以“開放源代碼”作為市場準入前提條件等數字貿易規則主張。2018年，美國向WTO提交新議案，再次提出信息自由流動等七項議題。

1.2 歐盟數字貿易規則主要動向

1.2.1 出臺系列政策，打造數字單一市場

歐盟自成立以來就連續出臺政策，著力打破域內數字市場壁壘、打造數字單一市場。2010年，歐盟發布《歐盟數字議程》，分析了七種阻礙歐盟數字技術發展障礙并制訂優先行動計劃。2015年，歐盟委員會正式啟動《數字單一市場戰略》，將戰略重點開始向數字貿易聚焦，以期通過消除成員國之間的法律和監管障礙，實現數據資源自由流動。2017年，歐洲議會通過《數字貿易戰略》，提出以相關政策保障跨境數據自由流動，來促進歐盟數字貿易發展。2018 年，歐盟新出臺《一般數據保護條例》（GDPR）等政策文件，從不同層面保障內部數字經濟無障礙發展。

1.2.2? 以保護數字隱私為核心

歐盟“單一數字市場”戰略集中體現了其數字貿易規則訴求，共含三個支柱：為消費者和企業提供更好的數字產品和服務;為數字網絡及服務發展創造合適環境;推動歐盟數字經濟增長發揮最大潛力。這一戰略最終目的是為打破歐盟內部的數字貿易壁壘。其一方面重視域內數據自由流動，另一方面也凸出隱私保護與數據本地化考慮，是一種經濟與安全考慮并舉的舉措。

1.2.3 通過雙邊和多邊協議強化自身主張

迄今為止，歐盟已簽署數十個雙邊和區域FTA，涉及跨境電商條款、外商投資準入、知識產權保護、個人信息保護等數字貿易相關條款。在《歐盟—智利FTA》（ 2005年） 等早期貿易協定中，歐盟多用建議性措辭、較少強調約束性。2011年《歐盟—韓國FTA 》首次明確表明“歐盟在跨境數據傳輸上以保護歐盟公民個人信息安全為主，促進數據跨境自由流動為輔”，措辭更詳實和有約束力。自2016年《歐盟外交與安全政策的全球戰略》后，歐盟戰略重心從多邊轉移到雙邊，此前謹慎的“軟性語言”逐步過渡為“進攻性條款”。2016年《歐盟—加拿大CETA》首次引入單獨“電子商務章”，推出目前數量最多且水平最高的數字貿易條款。2018年《歐盟—日本EPA》更是以明確條款實現雙方個人數據無縫自由傳輸、制定數據傳輸的全球標準以及維護數據保護基本權利，意圖組建世界最大安全數據流。

2 美歐數字貿易規則主要分歧

個人數據隱私保護以及由其產生的數字貿易壁壘消除問題，是美歐激烈交鋒兩大焦點。

2.1 個人數據隱私保護

（1）個人數據隱私保護路徑。歐盟成立以來，不斷完善保護個人數據信息隱私立法，其中《個人數據保護指令》和GDPR集中實施了世界上最全面、最嚴格的隱私權標準。美國則堅持行業自律的路徑實現個人隱私保護，強調企業自律。美國對個人隱私的界定比歐盟寬泛。

（2）個人數據處理授權。在歐盟體系下，對個人數據處理等行為需事先獲得用戶授權。GDPR中特別強調，用戶同意必須有明確的意思表示，即有書面聲明或明確動作表示同意。而在美國法規下，企業可在沒得到同意情況下收集和使用個人數據信息，但是個人也可拒絕并隨時要求企業停止這一行為，并在侵犯個人隱私時對企業進行事后問責。

2.2 數字貿易壁壘

基于個人隱私保護的數據跨境自由流動和數據存儲本地化等非關稅壁壘，以及數字服務稅等關稅壁壘，是美歐近年來爭議的焦點。

2.2.1 數據跨境自由流動

美國強調數據流動的“全球屬性”，歐盟注重“主權屬性”。在“全球屬性”認知下，美國突出互聯網的公共屬性，認為數據流動不應被賦予政治屬性而受到國界或網界等界限限制。這一主張在TPP等多邊數字貿易協定中被作為核心原則重點推出。歐盟則認為數據及其流動具有強烈主權屬性，各國應尊重各個主權國家的網絡自治權，不能任由數據流動到其他地方。

美國主張行業自律為主，歐盟則強調構建數據保護制度。美國是一個主張“小政府、大社會”式行業治理理念實踐者。奉行多利益攸關方治理模式的ICANN等眾多美式互聯網治理機制成長歷史表明，行業自律規制方式能大幅降低企業成本、減輕政府負擔。但在歐盟看來，行業自律約束性有限，數據跨境流動需通過嚴格法律制度保障。

2.2.2 數據存儲本地化

美國基于技術中立原則，認為網絡技術和數據本身不具“國家屬性”和價值判斷，不應被視為涉及各方利益的“應保護資源”。而歐盟強調技術最終服務于國家利益，并非真正“中立”，各國應構建數字主權保護自身數據安全。在歐盟內部，法、德國堅定支持數據存儲本地化，并出臺相關立法，在本地建立了數據存儲服務器等設施。2018年，歐盟《一般數據保護條例》也提出，將增強個人信息保護，且原則上禁止向歐盟外轉移個人數據。

2.2.3 數字關稅壁壘

稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）問題已成為各國關注的全球貿易熱點。美歐近年圍繞對谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜（GAFA）等互聯網巨頭征收“數字稅”展開激烈交鋒。2018年，歐委會發布立法提案規定，歐盟成員國均可對境內互聯網業務所產生的利潤征稅。同時，歐委會計劃在2020年前達成一套全球性“數字稅”解決方案。2019年7月，法國參議院正式通過數字稅法案，計劃對GAFA等27家互聯網巨頭征收3%的數字稅，引發美法激烈對抗。美國隨后啟動301調查，威脅將對法國進行報復性稅收懲罰。

3 美歐數字貿易規則主要合作

3.1 彌合分歧，協調差異化立場

在彌合數據跨境自由流動分歧方面進行政策協調。2000 年，美歐達成《安全港協議》，初步實現建立一個數據流動的框架體系以實現跨大西洋數據自由流動以及減少不必要的數據傳輸成本的目標。2016 年，美歐進一步簽署《隱私盾協議》，對相互間數據流動執行更為嚴格要求，首次賦予歐盟公民對個人數據跨境傳輸中的企業不法行為提起訴訟的權利，明確規定美政府跨境訪問歐盟數據的具體范圍和限制條件。

在數字服務稅問題上達成暫時妥協。經協商和調解，2019年8月，法美在七國集團峰會上就“數字稅”達成折中協議，美國谷歌公司與法國司法部門達成和解，同意繳納5億歐元罰款和4.65億歐元歷史欠稅，標志雙方交鋒暫時告一段落。

3.2 加強聯合，打造數字利益圈

簽訂自貿協定實現強強聯合。2018年，歐盟和日本簽署《歐日EPA》這一“史上最大雙邊貿易協定”。2019年1月，美歐日在華盛頓舉行貿易部長會議，確認將攜手促進數字貿易和數字經濟的發展;同年10月，美日簽署《美日數字貿易協定》。美日歐打造數字貿易聯盟趨勢明顯，目前距三方互聯互通數字貿易“大三角”僅一步之遙。

加強多邊機制共同立場協調。自2017年WTO第11屆部長會議開始，美日歐三方貿易代表定期舉行了6次三方會談，就數字貿易和電子商務等貿易問題進行磋商和協調立場。三國將在 WTO 層面深化合作，在WTO內確立新的規則體系。2019年6月，G20峰會在美日歐的推動下達成并發布“大阪數字經濟宣言”， 正式啟動數字貿易國際規則制定的“大阪軌道”。

4 美歐數字貿易規則合作前景

4.1 美歐主導下的全球數字貿易規則博弈將愈發激烈

當前全球數字貿易大致可分為美日歐先發國家、中印俄新興市場國家、其他發展中國家三個梯隊。在WTO等多邊框架下，三個梯隊已分別就數字貿易（跨境電子商務）等議題提出各自立場，其中以前二者的競爭和沖突尤為突出。故此美歐企圖以“數字貿易利益圈”聯合爭奪全球數字貿易規則主導權。未來全球數字貿易規則在美歐的引領下將呈現更加激烈的博弈。

4.2 美歐數字貿易規則合作與競爭長期并存

美歐之間圍繞數據跨境自由流動、數據存儲本地化、個人隱私保護、征收數字服務稅等方面的根本性分歧短期內難以解決，未來二者競爭態勢也將長期保持。當前美國貿易政策日趨保守和收縮背景下，美歐貿易沖突將愈加明顯。數字貿易作為美歐經貿重點和焦點之一，必將成雙方交鋒和對峙的主要領域。從長遠來看，美歐數字貿易規則競合并存這一趨勢難以改變。

4.3 中國應及早加入全球數字貿易規則制訂隊伍

未來中國需從三方面努力打造符合自身利益的數字貿易規則體系。首先，及早建立和完善自身數字貿易規則體系，并利用自身貿易優勢將其外化于自身雙邊乃至多邊貿易體系。其次，聯合相似立場新興市場國家，打造數字貿易規則“朋友圈”，以合力對抗美歐等發達國家聯盟。最后，在美歐分歧對立中尋找平衡點，推動國際數字貿易規則體系朝著更相互尊重、公平正義、合作共贏方向發展。

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