延遲退休方案國際比較及啟示

曹琛琪

[提要] 面對人口老齡化這一世界性難題，延遲退休成為緩解人口老齡化對社會經濟、勞動力結構和養老保險可持續發展沖擊的可行性方案。雖然不同國家的人口老齡化程度特點不同、養老保險制度模式不同，但是不同國家延遲退休政策制定的背景和目標大致相同，所以具有國際比較借鑒的必要。中國目前面臨快速的復雜的人口老齡化問題，需要相應的政策緩解人口老齡化帶來的危機。本文從國際比較視角出發，對中國、美國、英國和日本的基本情況和延遲退休政策進行比較，最終為中國的延遲退休方案提出建議。

關鍵詞：人口老齡化;延遲退休;國際比較

中圖分類號：F241.34 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年5月25日

一、引言

作為一個世界性難題，人口老齡化伴隨許多社會問題，如：勞動力不足、勞動力成本上升、社會養老負擔增加，等等。勞動力不足和勞動成本上升會帶來企業用工困難和產品競爭力下降等情況;社會養老負擔的增加會加重企業負擔、加重政府財政負擔、影響經濟運行等。發達國家進入老齡化社會普遍比發展中國家要早。法國是世界上第一個進入老齡化社會的國家，瑞典、美國、英國、日本等其他發達國家也陸續進入人口老齡化國家行列。我國在2000年也進入了人口老齡化國家行列，并且我國的人口老齡化呈現出加速發展伴隨高齡化和空巢化的特點。

通過提高法定退休年齡來減少養老金支出，緩解由于老年人口增長帶來的社會養老金支付壓力，延遲退休年齡這種對現行養老保險制度進行小調整的措施被許多國家和地區采納。美國、英國和日本作為社會保障制度的典型國家，從養老保險制度模式到延遲退休政策具有代表性，現有研究也多從這三個國家入手進行養老保險制度模式及延遲退休政策的國際比較。所以，本文選擇美國、英國和日本與中國進行比較，希望為中國延遲退休方案提出建設性建議。

二、四國基本國情比較

延遲退休方案提出是對現實國情的回應。一個國家的人口狀況和經濟狀況基本影響養老保險制度。本文在此對中國、美國、英國、日本這四個國家的人口狀況和經濟狀況作出比較。（表1）

中國近5年出生率呈現先上升后下降趨勢，2014～2016年緩慢上升至高峰12.95‰，然后下降至2018年達到建國以來出生率的新低谷10.94‰。近5年的人口總量呈整體上升趨勢，2018年達到13.95億人，接近14億人。梳理近五年人口狀況，發現我國人口基數龐大，但是近幾年出生率不高，人口自然增長率緩慢，未來青壯年勞動力數量有明顯下降趨勢，基于我國目前人口老齡化加速發展伴隨高齡化和空巢化的現狀，未來的養老問題嚴峻。

近5年國民生產總值整體呈上升趨勢，2018年GDP總量高達13.6萬億美元，穩居世界第二大經濟體;GDP增長率整體呈下降趨勢，2018年GDP增長率6.6%，實現了預期發展目標。與2000年以來增長率保持在10%以上不同，2011年以后我國GDP增長率逐漸下降，發展速度逐步放緩，發展質量逐步提升，這一指標的變化與我國經濟結構轉型升級密不可分。通脹增長率一直在1.4%～2%之間波動，屬于爬行的通貨通貨膨脹，沒有對物價產生嚴重影響。近5年經濟狀況體現我國經濟發展良好，有利于養老金待遇水平提高和養老金購買力的保證。（表2）

通過梳理中國、美國、英國、日本四國的人口狀況和經濟狀況，發現以2018年數據為基礎，美國的人口自然增長率最高為4.2‰，中國的人口自然增長率次之為3.81‰，日本的人口增長率為-2.2‰;人口總量方面中國最大為13.95億，美國次之為3.26億人，日本為1.27億人。英國人口最少為6，602.23萬人。以2018年數據為基礎進行四國經濟狀況比較，經濟發展增長速度方面中國要遠高于美國、英國和日本;中國的通脹年增長率最低近5年保持在1.4%～2%左右，日本最低在0.47%，美國的通脹年增長率為2.13%，英國的通脹年增長率較高，為2.69%。

總體來看，雖然中國、美國、英國和日本四國目前經濟的發展狀況較好，但是未來人口狀況仍值得關注和擔憂。尤其是日本，面臨著嚴重的長期人口老齡化問題，這一點和中國的基本情況頗為相似。英國和美國作為老牌資本主義發達國家，曾經面臨人口負增長問題，也面臨人口老齡化問題。

三、四國延遲退休政策比較

延遲退休政策是對本國養老保險領取條件的調整，目的是解決本國現存的養老問題。本文對中國、美國、英國和日本四國的延遲退休政策進行梳理，從現行改革前后退休年齡、改革次數和改革目標等方面進行比較，研究四國的延遲退休政策異同。（表3）

美國、英國和日本三國都已經進行了延遲退休年齡的改革。中國的延遲退休年齡方案還未正式出臺。目前，人社部表示，中國或將于2020年正式實施延遲退休，退休年齡上女性每3年延遲1歲，男性每6年延遲1歲，直至2045年達到同齡65歲退休。

從改革目標來看，四國的延遲退休年齡政策出臺都是為了緩解養老壓力，但是各國所面臨的具體問題不同。中國和日本的情況更為相似，面臨著嚴重的人口老齡化問題，需要通過延遲退休年齡應對人口老齡化帶來的勞動力減少、人口供養比下降和養老金支付困難等問題。英國和美國進行延遲退休年齡改革主要是從宏觀經濟角度，為了削減福利支出，緩解政府財政壓力。四國目前改革后的退休年齡以及預計改革的退休年齡均在65～66歲，可以看出美國提升的年齡最短為1歲;英國提升了5歲;日本提升10歲;中國預計提升5～15歲左右，提升的年齡空間最長。

美國和英國實行了分階段延遲退休年齡計劃。英國2011年的《養老金法案》提出延遲退休年齡的第一階段是2016年4月至2018年11月，女性退休年齡推遲到65歲;第二階段是2018年12月到2020年6月，所有勞動者退休年齡推遲至66歲。英國政府還計劃從2024年到2046年再將退休年齡調整到68歲。美國1983年的《社會保障法修正案》為延遲退休計劃確定了核心內容，計劃從2002年到2027年把退休年齡從65歲提高到67歲。美國的計劃用長達25年的時間將退休年齡延遲了兩歲，平緩的政策過渡給予勞動者和社會充分的適應調整時間。

美國、英國和日本不僅僅延遲了退休年齡，還提出養老金繳費和領取的相關政策調整。美國的彈性退休制度設計精巧，對于提前退休、正常退休和延遲退休等三種情況給予不同的養老金領取標準，配合延遲退休年齡既可以保證緩解人口老齡化沖擊下的養老壓力，又可以保證勞動者的退休意愿自由。2006年英國推出首份養老金白皮書《退休保障：朝向一個新的養老金制度》中提出推遲退休年齡的同時推遲養老金領取年齡，并延長養老金繳費年限。日本由于長期的人口老齡化，延遲退休年齡歷經三次修改，同時養老金制度也跟隨調整。1971年《中老齡雇用促進特別實施法》將退休年齡提升至60歲;1985年《年金修改法》建立了全民統一繳費的國民基礎年金。1986年《中老齡雇用促進特別實施法》正式確立60歲退休;日本政府2000年提高了厚生年金的領取條件。2004年日本政府修改《老齡雇用安全法》漸進、強制性提高退休年齡至65歲（2013年4月）;2005年4月提高國民年金和厚生年金的繳費率。日本也同時推遲養老金支付時間，從2013年4月開始男性養老金的領取年齡提高到61歲，隨后每3年提高1歲，直至2025年提高到65歲，相比男性而言，女性晚5年實施延遲養老金領取年齡。

四、結論及借鑒意義

延遲退休是世界范圍內應對人口老齡化的基本解決方案之一。面臨人口老齡化加速發展伴隨高齡化和空巢化的今天，中國可以采納延遲退休政策作為緩解人口老齡化危機的辦法，應該在合理制定漸進式退休年齡方案的同時調整養老金繳費或領取標準，保證養老金管理運行和社會民意等方面的安全平穩。

社會保障涉及民生、經濟、財政等許多方面的領域，退休年齡和養老金的領取年齡更是和人們自身利益密切相關。所以，延遲退休年齡的改革需要經歷一個反復協商、相互妥協的過程。借鑒美國、英國和日本的經驗，本文對中國的延遲退休方案提出建議：中國的延遲退休政策可以在漸進式推遲退休年齡的基礎上，提出配套的養老金領取、繳費標準調整方案。人社部尹蔚民表示，我國計劃女性每3年退休年齡延遲1歲，男性每6年退休年齡延遲1歲，到2045年實現男女同步65歲退休。如果延遲退休計劃真的在2020年正式實施，那么我國將用25年完成女性退休年齡延遲10～15歲、男性退休年齡延遲5歲的計劃。相比美國用25年延遲退休年齡2歲，中國的延遲退休方案在年齡設計上跨度很大。有關延遲退休意愿的研究表明，目前人們對延遲退休的態度不統一，例如職位級別高的人支持延遲退休，身體健康狀況和性別對延遲退休意愿的影響不明確。所以，在改革年齡跨度大的情況，可以考慮適當加入彈性退休制度，設置一套不同退休年齡對應不同養老金領取標準的措施，既可以填充社會養老金缺口，又可以兼顧不同勞動者的自身情況;或者可以參考日本采用漸進式延遲養老金領取年齡的辦法，從而緩解養老金的支付壓力。

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