淺析學校食堂對外承包的相關問題

摘 要：教育和食品安全都是人們普遍關心的民生熱點，一旦“結合”成學校食品安全問題，就會演變成“社會關注度最高、輿論燃點最低”的轟動全國的大概率事件。即使最終事情得到了解決，學校的教學秩序已經受到嚴重影響、投資人損失也不小，監管機構被問責，有些家長還可能涉嫌違法，可以說沒有贏家。輿論退潮后，怎樣找到學校食品安全問題的癥結與解決之道，就成為學校需要思考的首要問題。

關鍵詞：學校食堂;對外承包

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1學校食堂對外承包從合規到合法的過程

在學校食品安全事件中，如果存在食堂外包的現象，必定成為事件焦點。人們普遍認為，私營餐飲企業以營利為第一目標，學生食品安全問題被排到了企業營利目標之后。學校食堂外包究竟有無違法或者違反政策規定呢？從《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》（2002年9月20日教育部、衛生部令第14號）第二十四條規定“食堂實行承包經營時，學校必須把食品衛生安全作為承包合同的重要指標”可以看出學校食堂是可以對外承包經營的。

2018年1月28日，教育部在其網站向社會公開征求《學校集中用餐食品安全管理規定（征求意見稿）》的意見，征求意見稿的第十五條規定“學校食堂應當堅持公益性原則，不以營利為目的，中小學食堂原則上應當由學校自主經營、統一管理”，而后在2019年2月20日公布的正式版本《學校食品安全與營養健康管理規定》第二十三條卻規定“學校自主經營的食堂應當堅持公益性原則，不以營利為目的。引入社會力量承包或者委托經營學校食堂的，應當以招投標等方式公開選擇依法取得食品經營許可、能承擔食品安全責任、社會信譽良好的餐飲服務單位或者符合條件的餐飲管理單位”反映出教育部門對于學校食堂能否外包經營經歷了一個明顯的轉折，從原則禁止外包經營變成了允許有能力的承包單位規范經營，并明確要求以招標方式選擇經營主體。也就是說，從國家有關部門的法規來看，食堂外包是合法的。

在某些地區，地方政府也會有更細致的規定，例如四川省食藥監部門在2014年制定了規范性文件《四川省學校食堂食品安全管理辦法》（川食藥監發〔2014〕79號），第三十二條規定“義務教育階段的學校食堂應由學校自主經營，統一管理，不得對外承包”。從規定的目的分析，仍在接受九年義務教育的學生因年齡尚幼，身體處于發育階段，食品安全和營養問題更為敏感，且學生對食品的安全性識別能力較低，為了更好地保護義務教育階段的學生，由此規定了義務教育階段的學校需要投入更多的資源用于食品安全，并不得將食堂外包。換句話說，“不得對外承包”的禁止性規定不是對不同性質學校的約束性規定，而是對不同階段學生的保護程度的差異性規定。因此，對義務教育階段的學校不得將食堂外包經營應當理解為義務教育階段的學生應該在學校自主經營的食堂就餐，或者是有義務教育階段學生的學校應該有自主經營的食堂。

其實地方政策與國家規定也有矛盾之處。在法律層級上，地方性政策只是部門規范性文件，并不能稱為法律，而國家的規定是部委規章，屬于廣義上的法律，在法律層級上遠高于地方的部門規范性文件。也就是說，四川學校食堂外包并不能稱為違法，只能算是沒有遵從地方監管部門的行政指導。但是，從2019年4月1日開始施行的《學校食品安全與營養健康管理規定》已經在國家層面正式將食堂外包合法化。結合當前客觀形勢，政府監管研究的重點應該是如何規范學校食堂外包這種模式，如何利用這種模式強化食品安全。

2學校與外包食堂的關系

學生是家庭的希望，是國家的未來，對學生的保護需要可能的最高標準。學校的食品安全觸及社會的道德底線，社會的容忍度不是低，而是零容忍。食堂的非經營性是落實安全第一的重要保障，這也是各級監管部門制定政策法規背后的邏輯。但學校是教育的場所，對于食堂管理，特別是服務幾千人的大型食堂管理并非其長，承認食堂或者餐飲管理的專業性，學校要聚焦教育主業，或許正是國家最新規定背后的意涵。食堂的非經營性與自主經營并不是同義詞，自主經營同樣可能是利益優先，非經營性與食堂的外包管理也并非天然矛盾，關鍵在于如何外包。學校外包食堂的目的應該是充分利用專業企業的管理經驗、物流體系等資源，從而提高學校食堂的運行效率和安全管理水平。

食堂外包準確的說法應該是購買服務，而不是承包。購買服務，不是學校增收的途徑，也不是“以包代管”甩包袱，而是通過競爭方式尋找成本約束下的最好服務，是學校更好履行為學生提供安全健康飲食義務的行為。對于食堂服務的實際提供者來說，其利潤的來源是專業管理收益，而不是食堂經營利潤，如同酒店行業的專業品牌管理企業。學校不再是食堂實際服務提供者的經營合伙人，而是監管者。但學校作為服務購買方，作為現場監管者相比政府部門的監管者擁有更多的信息，監管也就更加有效。當然，這種模式最大的弊端可能是食堂從業人員對學校的歸屬感要弱于學校直接管理的食堂，從業人員歸屬感在很大程度上會影響服務的主動性。

3化解外包食堂食品安全問題的途徑

將學校食品安全問題簡單歸諸于食堂外包，可能解氣，但于事無補。調查的事實與部分家長心中的“事實”之間，如果依然有斷層，那就需要信任來填充。沒有填充的斷層可能會在任何微不足道的“謠言”作用下，形成一場威力巨大的地震，無論如何預防，威力巨大的地震終究會傷害所有人，只有更完善的制度和更充分的信息才能拉近彼此的距離。

學生家長最有動力參與監督學校外包食堂，是天然的監督者。學校沒有利益動機維護外包食堂實際服務提供者，學校也成為了監管者，家長與學校的對立將在很大程度得以緩解。學校可以采用將食堂視頻監控和原材料采購等信息公開在互聯網上主動接受家長和社會監督的方法，讓家長可以方便地獲取到子女在學校用餐的食品安全監督信息。信息是信任的基礎，信息公開透明了，家長與學校的信任關系更加牢固，食品安全問題也就不會成為家校矛盾的焦點。

作者簡介：曾舒虹（1980.12-），女，漢族，四川遂寧人，本科，四川大學錦城學院后勤處，研究方向：食品安全管理及高校食堂經營管理。