丘陵山區高標準農田建設現狀、問題及對策分析

聶林濤 延根祥 杜國瑞

摘 要：分析平定縣地理地貌氣候人口資源概況、農田耕地質量及基礎設施現狀，在實地調查平定縣“十二五”以來實施的新增糧食生產能力建設項目、高標準農田建設項目、高標準基本農田整理項目的基礎上，總結高標準農田建設項目階段性成果，提出改進建議，以期改善丘陵山區農田基礎設施差、耕地質量水平低等問題。

關鍵詞：丘陵山區;高標準農田建設;現狀;對策

文章編號：1004-7026（2020）14-0094-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：S28? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 概況

平定縣位于山西省中東部，太行山中段西麓，陽泉市東南部。境內群山環繞，溝壑縱橫，中部丘陵起伏，95%為石質、土石山區。全縣屬暖溫帶大陸性季風氣候，春季干旱多風，夏季炎熱，冬季寒冷少雪，雨水集中在6—9月份，年均降水量508.6 mm。2019年全縣戶籍總人口為31.9萬人，其中城鎮人口9.23萬人，農村人口22.69萬人。全縣土地總面積為139 093.75 hm2，2019年農用地面積83 529.34 hm2，占全縣土地總面積的60.05%。

2? 農田耕地質量及基礎設施現狀

2.1? 耕地質量總體水平較差

平定縣耕地主要分布在以太行山脈為主體的中低山、丘陵、梁、溝谷等地貌單元上，地面坡度在5°～25°之間。全縣耕地以旱地為主，旱地約占總耕地面積的98.6%;耕地類型以梯田為主，梯田占總耕地面積的90%以上。根據平定縣地力評價（2012年），全縣耕地分為一、二、三、四、五級，其中一級地占全縣總耕地面積的16.42%，相當于國家四、五級耕地;二級地占全縣總耕地面積的31.25%，相當于國家五、六級耕地;三級地占全縣總耕地面積的31.38%，相當于國家六、七級耕地;四級地占全縣總耕地面積的15.17%，相當于國家七、八級耕地;五級地占全縣總耕地面積的5.78%，相當于國家八級耕地。

受地理、地貌、氣候等因素制約，平定縣地力等級較低，耕地地面坡度不均勻，田塊面積較小，存在部分農田失修、河灘地土層薄、土壤養分貧乏、土壤板結、保水保肥性能差、土地產出率低等問題。因此，集中力量開展高標準農田建設，削弱土地產出障礙因素，提高丘陵山區耕地質量總體水平非常必要。

2.2? 農田基礎設施整體水平較低

平定縣農田基礎設施薄弱，基本上是20世紀70年代修建的基礎設施。長期以來，經受大自然尤其是洪澇災害等多重不利因素的影響，造成一些地埂、田間道路等重要基礎設施塌毀。自土地實行家庭承包制以來，農田基礎設施主要靠承包者（農戶）自行修護，但農戶往往受到投資、取石、取土、專業、修繕技術等制約，力所不及。年長日久，有很大部分離村較遠、交通不便的偏僻地塊的耕地質量發生了變化，上等地變成了中、低等地，低等地變成了撂荒地甚至變成不能耕種的廢地，特別是山區邊遠村莊尤為突出。

3? 項目建設整體實施情況

3.1? 項目建設規模

平定縣2018年耕地面積為28 448.63 hm2，劃定為糧食生產功能區面積9 352.81 hm2。根據平定縣“十二五”以來高標準農田建設項目清理檢查統計，2011—2018年間，全縣共計批復立項高標準農田建設項目7個，項目總規模為4 248.73 hm2。截至2019年底，4個已建竣工項目共計完成建設任務2 138 hm2，完成建設任務占項目建設總規模的50.32%，占2018年耕地總面積的7.52%、占糧食生產功能區面積的22.86%。

3.2? 竣工項目建設成果及成效

到2019年底，平定縣“十二五”以來高標準農田建設中的4個竣工項目涉及6個鄉鎮45個村，共計整修田間生產路57 026.5 m，修建蓄水池65座，整修石坎14 686 m、石埂28 135.77 m、土埂8 692.21 m，完成里切外墊農田23.9 hm2、底土平整18.74 hm2，建設農橋1座、過路涵1處，修筑排水（排澇）溝2處1 146 m、排洪溝（含護坡）1 549 m、防洪河堤230 m，規模實施玉米秸稈粉碎還田314.94 hm2，使用精制有機肥面積84 hm2、土壤改良劑面積71.17 hm2。

目前，竣工項目區的高標準農田建設成果初顯成效。一是田間主干路路基堅固，通行順暢。二是項目區排水（排澇）功能有所改善。三是項目區農田保水、保肥、保土能力有所提高，大雨沖路、沖田、雨水外流等現象得到緩解。與之前相比，通過高標準農田建設的項目村，不僅改善了項目區農業生產、農民生活條件，增加了農民收入，也提高了當地農業科技水平，改善了農村生態環境。

4? 高標準農田建設中存在的問題

4.1? 項目建設缺乏整體規劃設計

高標準農田建設目標主要涉及田、土、水、路、林、電、技、管8個方面，規劃建設包括整治田塊、改良土壤、建設灌排設施、整修田間道路、完善農田防護與生態環境保持體系、配套農田輸配電、農業科技服務、后續管護等內容。2011—2018年，由于農田建設缺乏統一管理和規劃體系，相關實施部門只能“摸著石頭過河”，為了提高大多數鄉村的農田建設積極性，在投資上考慮因素較多，形成了鄉村農田建設面廣點多、資金（內容）少、設計（驗收）標準參差不齊等狀況。項目工程建設內容顧此失彼，修建田間生產路的沒有整理土地，整理土地的沒有硬化生產路，有的以修石埂、護坡、小型田塊平整、增施有機肥提升耕地質量為主，有的以硬化田間生產主干道、修建蓄水窖為主，涉及梯田修復、增厚土層、農田防護等建設內容的較少，不能從根本上提升農田保土蓄水、提質增效等功能[1]。

4.2? 項目投資偏低，建設功效欠佳

2011—2018年，平定縣涉及高標準農田建設項目7個。截至2019年底，4個竣工項目共計完成投資2 004.24萬元，平均投資0.937萬元/hm2，與國家2019年高標準農田建設投資標準2.25萬元/hm2相比，單位面積投資偏低。具體而言，4個竣工項目平均投資分別為0.705萬元/hm2、1.89萬元/hm2、2.01萬元/hm2、0.27萬元/hm2。其中，平均投資0.27萬元/hm2的項目涉及4鄉鎮23村，項目投資完成之后，受規劃因素影響，有1個村未實施工程建設、15個村只建有1個150 m3的蓄水窖而沒有其他配套設施，導致所建工程未能有效發揮作用，農民不滿意。能否實現國家高標準農田建設目標，最終發揮作用見到成效，是國家的期望和農民關注的焦點[2]。

4.3? 管護制度形同虛設

多年來，我國農田項目建設工作重心一直放在工程建設上，建成的工程防護資金無保障，管護責任不明晰，日常管護缺失、形同虛設，致使整理好的農田設施使用壽命縮短，項目成果穩定性及可持續性得不到體現。

5? 對策建議

5.1? 政府主導整體規劃，多元參與，共建共贏

5.1.1? 政府重視，多元協作，確保總體規劃設計

高標準農田建設是一項與現代農業發展及新農村建設相適應的長期、穩定、漸進性的系統工程，其總體規劃設計關乎農田項目建設的整體效果，直接關系到項目能否順利推進，關系到項目的可行性、實用性以及建成后效益的長久性。地方政府必須高度重視，建立健全多元參與農田建設管理機制，認真協調部門，落實銜接，做好總體規劃。一方面，查漏補缺，提升已建項目整體建設的功效性及實用性。組織相關業務單位人員詳細勘踏查實摸清“十二五”以來項目建設狀況，特別是基礎設施建設不徹底、配套設施不完善、列入已建項目卻未全面規劃設計的項目村，應當因村、因地制訂對應補缺建設規劃，完善補齊項目設施“最后一公里”建設。另一方面，組織實施新建項目。必須嚴格按照高標準農田建設目標和內容要求，在充分征求各方建議后統籌規劃，尤其要征求村民意見。對合理的建議應當考慮在總體規劃設計中，并將規劃設計后的方案在項目建設村公示，讓村民清楚建設什么、投資多少、由誰投資。總之，總體規劃設計完成后必須加大監督力度，建立健全各個環節的管理制度，確保投資質量和效益，保障總體規劃的執行力度[3]。

5.1.2? 建立多元參與的共建共贏機制

一是農田大型基礎公共配套設施建設均由各級財政投資，如通往田間的主干路、田間生產路、大型石埂、土埂、梯田護坡、連片規模平整、土層增厚，蓄水、節水灌排等設施。

二是農田小型工程設施建設投資，如當年塌毀的地埂修復、土壤改良、土地翻耕、平整、農藝農技等工程措施及后續管護，可通過政府建立補貼、獎懲機制，鼓勵和支持農村集體經濟組織、家庭農場、合作社、生產服務組織等新型農業主體參與承擔。

三是著力夯實項目建設的整體功效、實用性和上圖入庫的準確性，使高標準農田建設在地方政府統籌指導下實現建設適度規模化、管護常態化，形成政府負總責、業務部門分工合作、多元主體共同參與的共建共管共贏機制。

5.1.3? 健全縣鄉村三級組織管理管護體系，建立長效共管機制

一是加強建立長期監管體系，明確縣鄉村三級農田建設監管單位及監管人員，明晰監管責任。

二是健全后續管護體系，明確管護主體、管護責任，落實管護資金。特別是大型基礎設施建設維護項目，如道路、石埂、護坡、水利等主要設施的修護資金，需由日常監管責任人書面逐級申報。項目主管部門審核并及時拔付資金維護，對工作實施情況和資金使用情況進行跟蹤考核。

三是建立健全農田長效管護機制，應用數字化量化、電子檔案管理，隨時追蹤農田建設管理情況。特別是農田利用及耕地質量等級變化情況，應由高標準農田建設主管部門負責牽頭，由鄉鎮在每年冬季定期組織村級管護人員進行專業培訓，提高業務能力，實地交流經驗，及時發現、解決問題，使建設項目長期發揮效益。所需經費列入地方財政預算予以保障，防止出現“重建輕管、只建不管”等問題。

5.2? 分類確定投入資金，合理調整驗收標準

土地資源條件有好有壞，相對于平原區，丘陵山區農田建設改造難度大，基礎設施工程建設成本高。實行分類確定投入資金標準及定額，針對不同區域地形地貌及不同類型農田基礎設施的差異性，采取不同質量等級建設標準的投入。因此，組織行業專家和農民代表參與科學論證，進行可行性研究分析并提出相關建議，對確定丘陵山區高標準農田建設規劃投資標準可起到事半功倍的效果。

一是在確定丘陵山區農田建設投資標準時，對項目村地理環境、建設內容及工程難易程度進行統籌規劃，優先實施與現代農業發展密切相關、急需完善的工程建設，以較少的財力、人力和物力完成高標準農田建設所需投資的目標[4]。

二是制訂丘陵山區高標準農田建設項目驗收方案，既要突出丘陵山區工程重點，還要依照國家高標準農田建設質量等級制定驗收標準。高標準農田建設項目驗收人員由行業專家和農民代表組成。驗收內容應包含工程建設、資金使用及效益評價等。驗收工程是否按照因地制宜規劃實施、質量是否達標，資金投入是否真真切切專款專用、把錢花在刀刃上，總體工程建設的效益評價是否優良[5-6]。

三是加強組織領導，督促檢查完善高標準農田建設管理制度和管理手段，強化工程質量和資金的績效考核，保證項目建設順利進行[7]。

5.3? 加強農田防護與生態環境工程，助力美麗鄉村建設

多措并舉，真抓實干，加強農田防護與生態環境工程建設，與美麗鄉村居民點景觀建設相融合，全面提升農村生態環境建設水平、基礎設施建設水平，創建良好的農村人居環境。根據丘陵山區地形、地貌、氣候特點，結合美麗鄉村建設和現代農業發展方向，因地制宜采用集成高效施肥、綠色防控、旱作節水等技術，推進工程建設、生物措施、高新技術大融合。不斷提高受防護農田面積比例，夯實農業基礎設施建設，增強農業綜合生產能力，助力美麗鄉村建設。激發農民種地的積極性，讓農民由“不想種地”轉變為“不愿意離開土地”，使土地成為農民發家致富的園地。把高標準農田建設成果展現在新農村的版面上、國家高標準農田建設的版圖上，為我國農業生產基礎穩固、可持續發展奠定堅實的根基，為保障國家糧食安全作出貢獻。

參考文獻：

[1]平定縣人民政府門戶網站.走進平定[EB/OL].[2020-04-10].http：//www.pd.gov.cn/23238/.

[2]楊少春.平定縣耕地地力評價與利用[M].北京：中國農業出版社，2014.

[3]山西省人民政府辦公廳.山西省高標準農田建設總體規劃（2014—2020年）[EB/OL].[2015-03-20].http：//www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201503/t20150320_161426.shtml.

[4]鄭曉丹，陳志華.收獲金色的希望——記平定縣順意農機專業合作社[J].農業技術與裝備，2013（13）：52-53.

[5]劉群昌，白美健，江培福，等.高標準農田水利工程建設探討[J].水利與建筑工程學報，2013（1）：22-25.

[6]黃彬.高標準農田水利工程建設探討[J].中國水運，2017（2）：72-73.

[7]趙冬玲，何珊珊，林尚緯，等.基于TOPSIS和熱點分析的高標準農田建設優先區選擇[J].農業機械學報，2017（7）：153-158.

（編輯：季? 鑫）