用好地方政府專項債做好農業建設補短板

□文/陳彥軍 李純娜 董良 姚小菊

為應對當前新冠疫情造成的經濟下行壓力，國務院常務會議部署精準施策加大力度做好“六穩”、“六保”工作，確定加快地方政府專項債券發行使用的措施，帶動有效投資支持補短板擴內需。

地方政府專項債的主要特點分析

地方政府專項債的特點及適用范圍。地方政府專項債是指地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債券的主要特征包括：融資與收益自求平衡，資金跟著項目走（自下而上遴選項目）、以項目自身收益償還債券本息，支持領域更加廣泛。專項債券不得使用的范圍包括：償還債務、非公益性項目、非資本性項目、經常性支出（工資、補貼等）、無收益或收益不足以覆蓋債券還本付息的項目、企業投資的產業項目。當前，為應對新冠疫情影響，地方政府專項債券重點支持領域包括交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、城鎮老舊小區改造和國家重大戰略項目。

地方政府專項債項目儲備和發行要求。一是做好項目儲備。首先要確定國家宏觀政策、部門和行業發展規劃中需要債券資金支持、且滿足債券發行條件與要求的具體項目，準備好項目可行性研究報告、立項批復等相關支撐材料，在國家重大項目庫系統中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫。財政部門要結合財政規劃、預算安排、債務限額、債務風險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，根據項目實現融資與收益平衡的時限提出發行期限建議，報請當地政府立項，在債券資金需求集中申報時按需上報，錄入財政部地方政府債務信息化管理系統。二是關于債券發行。在儲備項目庫經過篩選后，可直接用于發行的項目進入待發行庫，按照當年政策重點支持方向、債務限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項目納入當年財政預算及債券資金安排，并經人大審議批準。項目單位應及時引入第三方機構開展評估，出具信用評級報告、財務評估報告、法律意見書等相關材料，還應相應編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準備完成后，根據發行窗口時期，由省財政廳統一安排發行。

地方政府專項債發行條件。一是優先安排在建項目，新建項目已取得相關主管部門批復，如立項、可研、環評等基本具備施工條件，且已納入財政債券項目庫中；二是項目資本金比例符合國家固定資產投資項目資本金比例要求，項目融資不存在違規增加地方政府隱性債務的情況。三是滿足項目收益與融資自求平衡原則，確保項目收益能夠覆蓋債券本息，如項目已有其他融資，應明確原有融資和新增債券的償還責任；四是由第三方專業機構出具信用評級報告、財務評估報告、法律意見書；五是按信息公開有關規定，在網站上及時、準確披露項目實施方案、建設進度與運營情況、債券資金使用償還、債券項目收益及對應資產情況等。

地方政府專項債規范使用要求。使用地方政府專項債投資的建設項目，在規范管理方面，一是項目符合公益性要求，滿足社會公共需要，不以營利為目的，用于面向社會、大眾受益的政府投資項目，不包括企業投資的市場化產業項目。二是應當嚴格按照債券發行信息披露文件約定的用途使用。債券發行后調整用途的，要按照規定程序和市場規則，報省級人民政府批準后辦理，涉及預算調整的按程序報省級人大常委會批準。三是專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理，債券資金只能用于公益性資本支出，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。四是在依法合規、確保工程質量安全的前提下，要加快債券資金支出進度，盡早安排使用、形成實物工作量，推動在建項目早見成效。

做好專項債償還工作。根據有關規定，地方政府專項債以對應的政府性基金或專項收入償還。專項債還本、付息以及費用支出應當根據當年到期專項債券規模、利率、費率、對應專項收入等因素合理預計，列入年度政府性基金預算統籌安排。使用專項債的項目單位應當建立還本付息臺賬，每年按國庫相關規定，足額上繳當年專項債券利息和實際發生的發行費用，同時在當年部門預算中反映。

做好農業農村領域使用政府專項債補短板

為切實推動擴大農業農村領域有效投資，在涉農領域用足、用好地方政府專項債支持政策，促進農業農村經濟穩定發展。一是農業農村主管部門要提高思想認識，增強責任感、緊迫感，抓住機遇，按照省委、省政府和農業農村部的要求，結合地方產業發展實際，進一步擴大2020年地方政府專項債券發行規模和拓寬投資支持領域，積極主動做好利用地方政府專項債項目謀劃、儲備和申報等基礎工作。二是根據地方政府專項債資金跟著項目走、發債項目能夠實現融資收益自平衡的要求，各級農業農村主管部門要積極配合同級發展改革和財政部門做好項目謀劃、前期準備、要素保障等工作，加強協調配合，密切協作、協同推進項目謀劃、儲備和申報工作，進一步提高項目發債項目的質量和效果。三是創新項目發債融資模式，針對農業農村領域項目單體規模小、涉及范圍面廣等特點，在項目謀劃、創設過程中，對于同類項目可以采取打包發行，整體進行發債融資；不同類型的項目可以采取打捆集合發行。另一方面，從資金籌措方式著手，發揮財政投資的引導撬動作用，采取投債結合（財政資金、專項債資金）、投貸結合（財政資金、專項債資金、融資）等不同籌資組合模式，籌措更多的資金支持農業農村領域建設。四是堅持突出公益性特點，地方政府專項債適用于支持公益性項目建設，注重投向能夠實現收益自求平衡的項目，要重點謀劃、儲備農業農村領域短板明顯、需求迫切、投資缺口大，有一定收益的基礎設施和公共服務項目，既能拉動有效投資，推進補短板、強弱項，又能助推農業農村經濟高質量發展。五是當前農業農村領域重點投向。目前我省農業農村領域短板明顯、需求迫切、投資缺口較大的項目主要集中在高標準農田建設、農產品倉儲保險冷鏈物流、鄉鎮污水處理、農村人居環境整治、智慧農業、沿海漁港、村莊道路以及農業科技、動植物保護等領域。各地也可根據當地實際，結合“三農”領域補短板切實需要，研究確定本地涉農領域地方政府債其他重點投向，謀劃推動本地農業農村發展的重大項目建設。六是加強項目統籌謀劃。認真落實“資金跟著項目走”，圍繞國家政策支持領域和方向，著眼于本地農業農村經濟發展急需，結合項目特點、本級政府債務風險狀況和財政承受能力等，謀劃、創設一批既符合國家支持范圍、具備申報條件、又急需建設實施的項目，形成謀劃一批、儲備一批、安排一批、建設一批、竣工投產一批的良性循環，用足用好國家政策“窗口期”。