沒有個人破產法，個人債務困局怎么破？

南方周末記者 敬奕步發自溫州 南方周末實習生 周悅瑤 黃欣然

溫州地處浙江東南，民營經濟高度繁榮，金融貸款“互保”非常普遍。

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★“大量客觀不能執行的案件積壓在強制執行領域，債權人和債務人都被緊緊束縛，諸多資源陷入粘滯僵持。”

不同于外界誤解的“地方法院試點個人破產制度”，溫州的個債清理工作，本質相當于一個執行中的特別和解程序。

“她還有小孩要養，她的學歷完全可以去上班，卻被卡在門外。銀行不同意，這一關就能卡掉很多案子。”

2020年5月11日，瑞安市人民法院裁定受理了陳某案，并指定一位公職人員擔任該案的債務清理管理人。瑞安市是溫州下轄的一個縣級市。這是溫州首例選用公職管理人的個債清理案件。

8天后，溫州首批25人公職管理人名錄正式公布。公職管理人，是由法院指定，獨立于債務人和債權人之外、協助法院進行個債集中清理并具有從事法律職業資格的公職人員。

這是過去一年溫州集中處置個人債務的成果之一。

其實，在6月2日深圳發布個人破產條例征求意見稿之前，浙江、江蘇、山東、廣東等地早已開展個人債務集中清理工作。其中，浙江臺州市開展工作最早、受理案例最多；溫州市緊隨其后，并推出了公職管理人制度。

各地紛紛探尋解決個人債務問題的良方，源于現實的需求。長期以來，中國沒有個人破產法，個人和家庭過度負債的情況日趨嚴峻。

“大量客觀不能執行的案件積壓在強制執行領域，債權人和債務人都被緊緊束縛，諸多資源陷入粘滯僵持。”北京外國語大學個人破產法研究中心主任劉靜對南方周末記者說。

溫州等地嘗試的個人債務集中清理措施，是在沒有個人破產法指導的情況下，“考慮在現行法律框架內，通過個人破產來解決前述問題”。

溫州試驗效果如何？2020年7月16日起，南方周末記者陸續走訪了溫州市中院及其轄區內的甌海區、瑞安市、平陽縣人民法院。

積“案”已久

早在2018年11月，溫州市委市政府就出臺了《關于創建新時代“兩個健康”先行區加快民營經濟高質量發展的實施意見》，把“探索個人破產制度改革”列為重點改革項目。

出臺這份意見的背景是，溫州法院系統積壓著大量無法執行的個人債務案件。

“我們大概有30%-50%的案件，被執行人確實沒有履行能力，案件無法實際執行完畢。”溫州市中級人民法院執行局局長陳衛國對南方周末記者說。

溫州地處浙江東南，民營經濟高度繁榮，金融貸款“互保”非常普遍。陳衛國回憶，很多企業貸款時把個人連帶進去，還有企業與企業間互保。銀行為了保證資金安全，貸款人擔保越多，銀行越安全。

互保以后形成了擔保鏈，一環扣一環。不僅企業要擔保，企業的法定代表人、股東甚至家屬都被擔保進來。也就是說，有限的公司變成了無限的責任，企業的債務最后可能落到個人頭上。

民間借貸的普遍、擔保的復雜和連帶性，為后續的債務清理之艱難埋下了伏筆。2011年，溫州集中爆發金融危機，大部分是民間借貸引發的。大量企業破產，大批債權人集體訴訟，給法院造成很大的壓力。

從2012年開始，連續四五年時間，溫州甌海區法院每年審理的結案破產案件在全國占1%以上。但因為很多被執行人喪失履行能力，大量案件依然懸而未決。

陳衛國對南方周末記者說，由于申請人不放棄，但被執行人又沒有財產可供執行，為此法院創設了一個“終結本次執行程序制度”，把這一次執行程序先終結掉。

其實這一現象在全國也很普遍。2016年3月發布的《人民法院執行工作報告》白皮書顯示，“被執行人根本沒有履行能力的案件約占執行案件總數的40%”。

最高人民法院也意識到這一問題的嚴重性，2016年5月印發《關于落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》，提出“將被執行人中大量資不抵債、符合破產條件的‘僵尸企業依法轉入破產程序”。

但法官們發現，很多案件的被執行人里既有企業，又有個人。企業一旦破產，擔保鏈沒有隔斷；個人雖說是無限的連帶責任，但實際履行能力極其有限，所以案件還是無法實際執行完畢。

“比如說企業貸款一個億，股東把房產擔保進來，有人把家屬也擔保進來。一旦被處置，把個人的責任無限連帶擔保進去，就完了，案件永遠結不了。”陳衛國說，個別極端案例中，個人有一億以上的擔保責任。“對于一個賺工資的人來講，根本沒法還。”

2019年3月，全國人大代表、溫州市人大常委會主任葛益平向第十三屆全國人民代表大會第二次會議提出了《關于授權溫州開展個人破產制度試點工作的建議》。全國人大將該建議交由最高法院辦理。

四個月后，最高人民法院民二庭副庭長關麗一行9人來到溫州，進行個債清理相關調研工作。

“他們過來調研，把我們的具體情況匯報給人大，如果日后要推出個人破產法，我們的經驗和問題會作為一個重大參考。”溫州中院一位工作人員說。

2019年8月，溫州市中級人民法院印發《關于個人債務集中清理的實施意見(試行)》。這份文件成了溫州進行個債清理的工作指引。

至此，溫州蟄伏多年的結案需求，終于找到了啟動的契機。隨后，包括1家中級法院和12家基層法院在內的溫州市所有法院，都開展了個債清理工作。

不等于個人破產制度

不同于外界誤解的“地方法院試點個人破產制度”，溫州的個債清理工作，本質相當于一個執行中的特別和解程序。

過去是當事人自己談。現在，個債清理程序由法院主導、引進管理人、總體方案必須所有債權人同意。

陳衛國回憶，“我們為這個事情專門向最高法院領導匯報，上級態度十分謹慎，說溫州做這個工作，我們是支持的，但第一不能叫個人破產，第二要依法開展。”

于是，溫州提出了“個人債務集中清理”。陳衛國介紹，國外雖然有個人破產制度，還有個庭外的個人債務清理程序。

個債清理與個人破產制度有根本不同。個人破產制度有嚴格的法定程序，有債權人會議、豁免財產制度、信用修復制度、免責考察等配套機制。

個債清理程序并非替代強制執行程序，而是作為強制執行程序的補充，僅受理法院強制執行程序中的一部分誠實守信，又確無能力還債的自然債務人的申請。

溫州的個債清理工作有兩個原則：一個叫意思自治原則，即民事主體完全根據自己的主觀判斷和意愿來決定民事法律關系的設立、變更和終止；同時，債務清理方案必須要全體債權人全部同意才能通過。另一個是誠信原則。

個債清理的流程是，個人進行申報，如果符合規定，法院就進行立案。同時法院指定一個中介機構來擔任管理人，對債務人進行財產調查。接著發布債權公告，調查結束后，申請債務人與管理人一起提出一個清理方案，再召開債權人會議進行表決、詢問，債務人答疑，其親屬也要配合調查。調查以后，所有債權人表決同意，清理方案才能通過。

在個債清理工作中，溫州創新推出了公職管理人制度。這個制度出臺的原因是，由于報酬不高，市場化機構往往缺乏積極性，公職化可以減輕債務人的清償成本，也為日后破產管理人獨立化、行政化積累經驗。

“如果有這樣一個專門的機構去對接，能在一定程度上減輕法院的工作量。”瑞安市人民法院民四庭庭長詹應國說。

個債清理開展之初，管理人是從溫州中院的企業破產管理人名錄中選擇的，一般是律師事務所、會計師事務所或清算公司。2020年4月，溫州開始逐步引入公職管理人制度。公職管理人須具備兩個條件：公職身份、持有法律職業資格證書。

在2020年5月11日瑞安市人民法院裁定受理的陳某案中，被指定的公職人員就來自瑞安市司法局。

規則“挑案子”

此前，有學者擔心地方法院探索個債清理，會有大量案件涌出、破產法官人手不夠。

實際上，2019年8月至今，溫州所有法院一共只立案了38件。多位溫州基層法院法官向南方周末記者表示，主動前來申報的債務人并不多。

“我們的破產文化還沒有建立起來。許多商人忌諱‘破產二字，擔心影響聲譽。”詹應國對南方周末記者說。

此外，由于個債清理需要徹查財產，讓一些債務人不愿跨進這道門。

有些案件雖然立案了，卻未能成功通過清理方案。部分原因是因為法院發現債務人有不誠信的行為，比如沒有及時申報財產、藏匿財產、不配合法院執行或債權人認為債務人有規避行為。

平陽縣人民法院民二庭庭長林壽兵告訴南方周末記者，該院的“執清”一號和二號案件，分別是一對夫妻中的二人。“后來我們在上海查到，他們隱瞞了一份可以獲利的商業保險。一查出來，我們就把案子終結掉了，重新退回執行程序。”

另一些案件中，由于債權人表決不同意通過清理方案，案件也回到了原點。

在甌海區法院受理的首例個債清理案中，債務人李某經營多家企業不善，欠下巨額債務后偕家前往廣州，后從事銷售工作。其21位債權人陸續向甌海法院起訴，債權金額超2000萬元，其中兩位債權人為金融機構。

李某與妻子月收入為六七千元，但上有67歲母親、下有11歲未成年子女需要撫養。2019年，李某向甌海法院申請進行個債清理。

由于李某在廣州生活，溫州市甌海區法院破產庭法官鄭拓和管理人不僅要清理李某在溫州的財產，還要去廣州核查其在當地的銀行、車管所、不動產交易中心的財產，工作量翻倍。

面對大量、繁復的清理程序，債務人從一開始積極配合，變得不耐煩起來。在電話里，李某直言想放棄。“算了，我就在黑名單，這輩子不要出來了。”

鄭拓和管理人只好一次次勸李某，機會千載難逢。“我們對他說，你總的債務金額是2000多萬元，通過個債清理程序之后，只要還966萬，連50%都不到。以后就可以坐動車、飛機，還可以重新開始事業，不然這一輩子只能生活在牢籠里。”

反復溝通之后，李某放下情緒，特地將母親和妻子接到溫州配合核實。

比起辦案過程的繁瑣，更大的難處是“缺帽子”——個人破產立法。陳衛國坦言，“我們沒有這個‘帽子，或者說沒有一個依據，現在只能通過債權人全體同意，即‘意思自治，來做工作。”

多位法官均表示經歷過個別債權人不肯通過方案，所以案件只能退回執行的事情。

由于缺乏個人破產法作為依據，法院沒有辦法強制執行裁定。溫州的38件個債清理案，只有11件成功通過清理方案。不成功的案子重新退回執行狀態，債務人依舊深陷黑名單。

在溫州向北130多公里的臺州市，更早進行個人債務清理嘗試。不同于溫州，臺州的表決規則并非全票通過，而是參照適用企業破產程序的表決規則。符合企業破產程序表決規則的，則法院裁定予以確認。

北京外國語大學個人破產法研究中心主任劉靜表示，要解決規則“挑案子”的現狀，全國范圍內的統一立法是當務之急。“一旦法律頒布，法官有了較為完整的法律依據，很多問題就不再是問題。”

“一關就能卡掉很多案子”

采訪時，法官們均表示，最“難搞”的債權人是金融機構。

平陽縣人民法院民二庭庭長林壽兵介紹，金融債權人中以商業銀行和農村信用社較多，也有四大行。

為何金融機構有畏難情緒？主要是因為內部嚴格的核銷、審批制度。

比如債務人張三欠銀行一筆錢，張三要申請個債清理，個債清理會導致個人債務豁免，對銀行來說，即使豁免張三一分錢，都需要上報北京總行審批。

“對于一般的金融機構、地方銀行而言，他們不會因為這樣一件事去上報總行。”鄭拓解釋。即使報上去，總行也很難批準。

平陽縣法院受理的一則個債清理案件中，債務人施某三十余歲，因為創辦企業失敗，對企業賬務承擔連帶責任，負債數十萬。施某打工月均收入3500元，因為疫情，工作并不穩定，但支出卻不少——每月租房500元；讀初中的女兒每月生活費400元；施某父母七十余歲，每月生活費1000元。

施某案中，不少債權人是銀行，這些銀行最終都未能通過施某提出的清償方案。

受理該案后，平陽縣法院給擔任管理人的會計師事務所發協助調查函，由會計師持函去某銀行查詢施某的賬戶流水明細，但該銀行以會計師調查法律依據不足，認為只有律師才可以持調查函為由拒絕。

法院為此發出司法建議書，但對方仍不買賬。“有調查令，它也不認可。”林壽兵面露無奈。

甌海區法院的鄭拓也遇到過類似案例——一位在上海生活、具有研究生學歷的家庭主婦，因為丈夫的生意失敗，背上了夫妻共同債務，其中一項是銀行貸款。

“她想出去工作，但她被法院列入黑名單，企業都不要她。”鄭拓說。由于該女子的執行案件在甌海區法院審理，她主動詢問是否能進入個債清理程序，只要撤出黑名單、重新就業，她就可以在幾年內將錢還給銀行。

鄭拓聯系了上海的銀行，對方工作人員了解情況后表示同情，但和銀行上層溝通了一兩個月后，無法繼續下去。

鄭拓至今記得，女子得知結果時非常傷心。“她還有小孩要養，她的學歷完全可以去上班，卻被卡在門外。銀行不同意，這一關就能卡掉很多案子。”

這甚至影響到了法院受理的尺度。一位不愿具名的法官告訴南方周末記者，受理個債清理案前，會先征詢金融機構的意見。“不答應的話，浪費這么多司法資源，其實沒有任何意義。”

為了解決金融債權人不配合的問題，甌海區法院在上述李某案中嘗試“曲線救國”，讓債權人表決兩次。

第一輪，法院對實體表決的規則設置了一個“多數決”規則，讓大家表決。21戶債權人全體通過，同意個債清理方案及其他需要債權人表決的事項，需由參與債權人會議的半數以上人數通過，且該債權額需占無財產擔保債權額2/3以上通過即可。

第二輪，法院讓債權人對李某的個債清理方案進行表決。兩位金融機構債權人表決不同意，但按照第一次表決通過的“多數決”規則，李某的個債清理方案仍然予以通過。

“現在我們正在跟銀保監局做調研，下一步，這一塊工作推進的力度會更大一點。要把金融債權機構動員起來，積極參與支持個人債務清理。”陳衛國說。

其實在臺州，金融機構已經變得更為主動。曾任臺州市中級人民法院民二庭副庭長、現任減刑假釋庭庭長的錢為民對南方周末記者說，目前已有17例個債清理申請是由金融機構提出。個債清理有利于他們摸清債務人的財產，并且避免債務人將財產單方面清償給其他債權人。