國家審計防范系統性金融風險路徑研究

薛偉偉 于佳怡

[摘 要]我國現階段正處于決勝全面建成小康社會的關鍵期，促進金融市場體制改革，加快轉變經濟發展方式，加強金融監管工作。國家審計作為國家治理的重要組成部分，從政策、市場及國際資本等方面風險因素入手，利用自身具有的獨立性、專業性和綜合性等特性，充分發揮維護金融安全等方面的獨特作用，構建規范、透明、開放的金融市場體系。完善國家審計監管體制與政策，加大對國際資本流動的監督和防范，利用大數據排查金融風險，提高金融監管能力。

[關鍵詞]國家審計;系統性金融風險;金融安全

[中圖分類號] F239.6 ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）07-0090-04

Research on the Path of National Audit to Prevent Systemic Financial Risks

Xue Weiwei ? ?Yu Jiayi

（Harbin University Of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： China is now in a critical period to complete the building of a moderately prosperous society in an all-round way， promote the reform of the financial market system， and accelerate the transformation of the mode of economic development， It also further clarified the focus of financial supervision and regulation. National audit， as an important part of national governance， starts with risk factors such as policy， market and international capital， and makes full use of its independence， professionalism and comprehensiveness to play its unique role in maintaining financial security， so as to build a standardized， transparent and open financial market system.

Key Words： National Audit; Systemic Financial Risk; Financial Security

一、引言

自2016年以來，中共中央、國務院及各金融監管部門逐步將防范化解系統性金融風險作為我國金融市場發展及監管工作的核心，2017年在黨的十九大報告中，再次強調要“守住不發生系統性金融風險的底線”，此后習近平總書記在多個場合多次提出要加強金融監管，2018年中央開始從金融系統抽調專業干部赴各省市就任“金融副省長”，截至目前，已有17個省級政府（包括四大直轄市）配備，此現象成為一種趨勢。

國家審計是國家治理的基石和重要保障，在切實防范系統性金融風險、維持金融市場穩定、提升金融監管績效、促進經濟健康良性發展等方面發揮積極作用。經濟轉型時期寬松的貨幣政策、債券市場連續違約、房地產等資產泡沫崩潰以及國際資本流動異常成為系統性風險的根源，是我國未來較長一段時間防范系統性金融風險審計的關鍵。明晰當前國家審計防控金融風險的主要任務，提出不斷完善金融審計理論、搭建金融審計工作平臺、運用新技術提高審計效果，有利于化解影響我國社會經濟發展中的金融風險，推動法治透明、政治清明和經濟文明統一的美麗中國建設等戰略目標順利實現。

二、我國國家審計防范系統性金融風險的現實考察

（一）我國金融安全的現狀

2018年上半年，國際貿易摩擦加劇和去杠桿、國際大環境具有不確定性以及國內存在的潛在風險集中爆發，導致中國金融市場步入階段性高風險時期。截至2019年12月31日，上證綜指下探到2440點創近五年新低，美元對人民幣匯率突破6.9元關口，金融市場的震蕩為實體經濟發展與體制改革帶來巨大挑戰，存在引發系統性金融風險的隱患。2017—2019年中國金融體系巨災風險指標（CATFIN）動態變化如圖1所示：

由圖1可知，對比2018年及以前年份，中國金融體系的巨災風險指標（CATFIN）有所回落，尤其峰值回落明顯，大體上遠低于風險警戒線，而2019年5月份略有回升，主要因為中美貿易摩擦激烈化、降稅等因素導致，但經濟逐漸回穩的大環境不會改變。該指標對金融市場的未來發展走向以及實體經濟具有一定前瞻性，因此中國在未來一段時間，積極采取防范措施并執行，發生系統性風險的概率相對較低。

2020年作為全面建成小康社會、“十三五”計劃的收官之年，防范系統性金融風險是三大攻堅戰的重點，2020年1月3日召開全國審計工作會議再次強調密切關注財政、金融、政府債務、企業境外投資等方面的突出問題和矛盾，特別是金融體制中存在種種問題，輕則導致金融系統運行不穩定，風險加劇，重則引發系統性金融風險，甚至金融危機，需要引起審計機關高度重視，從根本上防范系統性金融風險。

（二）影響系統性金融風險的因素

1.政策因素

我國銀行機構信貸業務存款利率差不斷縮小，表外業務迅速發展。包括股份制商業銀行和農村信用社，及存貸雙方款項均占國內金融機構60%以上的四大國有商業銀行，都面臨著共性的系統性金融風險，寬松的貨幣政策條件下，商業銀行過度投放信貸追逐利潤，使信貸業務在重壓之下難尋突破之路;金融牌照的發放存在多頭監管，財政部、工商部門和地方財政金融辦等諸多部門都參與其中，使金融監管環境復雜多樣，體制完善任重而道遠。

2.市場因素

（1）金融風險隱患

我國間接融資占比較大，直接融資占比不能平衡金融資產結構，企業融資過度依賴銀行貸款，導致整個社會在銀行系統中的融資風險過于集中，形成爆發系統性金融風險的隱患。

從金融機構內部來看，審計機關通過監管商業銀行等金融機構的風險預警機制，進而關注金融機構內部控制和治理實施的有效性，部門配置、職權分配是否能與其規模、風險程度等要求相適應，為防范系統性金融風險構建“防火墻”。

（2）資本市場監管存在空白

當前，金融機構產品多樣化、交易電子化、業務綜合化，跨行業的交叉性金融監管、影子銀行監管缺位，大量具有融資性質的非金融機構從事準金融活動，此類企業的監管仍處于空白階段。在金融資產迅速擴張的情況下，金融監管存在的灰色地帶也隨之擴大，金融審計監督不到位，交易透明度低，安全隱患大，一旦出現重大的政策變革或金融市場體制調整，都會造成較嚴重的系統性金融風險，從而危機整個金融體系。

證券市場在我國經濟中占據主要地位，但仍存在易引發系統性金融風險的問題和矛盾。譬如市場風險防范意識薄弱，證券市場監管制度有待完善;市場結構層次不夠豐富，缺乏分流市場需求和多樣化籌資渠道;市場參與者內部管理結構不規范，存在投機、操縱股市，甚至在出現違規時弄虛作假的行為;市場散戶較多，缺乏穩定資金來源和融資渠道;市場缺乏避險工具;證券市場出現連續違約等，這些都需要國家審計機關不斷提升監管力度，擴大監管范圍來更好地維護金融市場穩定。

根據國家統計局最新公布的70個大中城市房價數據顯示，房地產住房領域存在各種不均衡而非總量不足的結構性矛盾，一旦房地產市場失衡，資產價格泡沫破裂，價格暴跌、市場經濟結構改變，房地產市場需求減少，可能陷入不斷加劇金融風險的惡性循環。同時房地產行業與銀行機構關系緊密，個人住房貸款、房地產開發貸款、以房地產為抵押物的其他種類貸款在商業銀行貸款總額中所占比重不斷上升，銀行信貸資產在房地產市場上風險敞口過大，為了搶占市場份額，放寬信貸條件，導致房地產投資過熱，對信貸資金安全造成威脅。

3.國際環境因素

全球經濟一體化、國家“一帶一路”建設不斷推動我國經濟與世界經濟融合，金融體系開放，中國面臨著匯率、投資、通貨膨脹等諸多風險的巨大挑戰。各種貿易進出口形勢不斷變化，影響我國貨幣系統的流動性調節，增添了宏觀調控難度，加劇了資產價格波動，對我國金融安全構成威脅，國際資本的波動成為我國金融監管的核心，跨境資本異常流動也是金融風險傳遞的重要途徑。

我國外匯儲備大部分以美元形式持有，且主要投資于美國國債，超過了保證進口和償還外債的需求，呈現出過剩、資產結構單一的特點。一方面支持美國財政收支，參與美國經濟循環，同時美聯儲的加息周期開始后，全球的流動性整體緊縮，給中國本幣匯率和外匯占款的投放增加了壓力，無形之間增強了市場交易的套利動機，影響經濟和外匯市場持續健康有序發展。如果不加以防范，可能會造成跨境資本流出過多引起貨幣貶值，成為系統性金融風險的引爆點。

三、國家審計防范系統性金融風險的實現路徑

（一）完善國家審計監管體制與政策

1.建立金融監管協作機制

國家審計機關應與銀行、保險等金融機構加強信息溝通，形成聯合監管，提高監管的效率和效果;與地方金融監管機構、金融業其它監管部門以及公檢法、海關、稅務等管理部門，搭建監管信息共享機制，必要時開展聯合審查，實現全方位監管;加強金融機關內部審計部門之間的協作關系，建立合作機制共享平臺，防止監管套利、空白引發的風險;與社會公眾和媒體展開合作，充分利用社會監督的功能，實現更嚴格高效的監督;完善和國際監管機構以及其他國家的協調，防止外部金融動蕩對我國造成影響。通過金融監管協作機制，充分發揮每一層級對金融機構的監管作用，有效防范系統性金融風險，從而保證我國金融市場穩定健康發展。

2.加強政策監管

貨幣政策方面，對貨幣投放狀況進行全口徑分析，控制貨幣創造和供給增長，深入探索貨幣政策在執行過程中存在的監管盲區。財政政策方面，降低對政策效力的預期，逐步推行分稅制改革，從根本上化解地方財政融資問題，防止政府融資平臺負債的大規模擴張。信貸政策方面，監督商業銀行信貸投向，重點關注房地產貸款的風險問題，跟蹤審查商業銀行實施差異化房地產信貸政策狀況;關注地方融資平臺資產質量變化情況，避免大量不良資產短期內引發系統性金融風險。

3.建立監管問責機制

當前金融風險還存在局部性，系統性金融風險普遍發生在地方并逐漸擴大，近年來配備“金融副省長”成為一種趨勢，有利于加強地方金融監管，國家審計部門在防范金融風險中占據統籌地位。因此，審計機關應加強地方金融監管審查力度，合理分配金融監管資源，強化地方監管責任，配備對金融體系有深入了解的領導，及時專業地處理風險，減少因領導層缺乏金融經驗而導致風險擴散或錯誤處置的行為，進一步維護金融安全，建立監管問責制。還應提升自身的問責能力，保證從國家經濟社會穩定大局出發，充分發揮審計監督作用，強化監管成效和反腐敗的力度。

4.加強對監管部門及監管政策風險導向的審計評估

審計機關應對誘發系統性金融風險因素的發展狀況和嚴重程度進行綜合評估。高度重視揭示現行體制運行中存在的突出問題和容易引發系統性金融風險的業務，為構建“雙支柱”調控框架、完善金融監管體制提供參考依據。宏觀層面要對制度環境、社會環境、經濟環境等潛在風險要素進行審查，對其嚴重程度進行評估;市場層面通過獲取不同金融機構的財務數據和其他有關業務信息，結合商業銀行信貸、貨幣以及財政政策的施行情況，綜合分析風險、經營、發展趨勢的總體狀況，評估各類金融市場運行的穩健性，著重考慮金融經營同質化和過度風險偏好，在順周期環境下，這些風險因素可能對銀行、證券和保險行業產生影響。整體層面分析金融機構面臨的各類風險，推動各監管部門高效完成審計工作、加強監管協作，主要行為主體依法恰當行使職權，形成防范系統性金融風險的合力。

5.強化對資本市場的審計監督

我國資本市場是優化融資結構、推動金融供給側改革的重要工具，其獨特的運行秩序直接關系到數千萬投資者的利益，形成引發金融風險的隱患，資本市場的審計監督應著眼于保持資本市場資源優化配置的平衡，規范市場秩序，推進市場化體制改革。此外，不斷擴大直接融資比重，提升直接融資能力、服務國民經濟發展水平，建立包括銀行、證券、保險在內的各金融機構的審計預警系統，充分關注金融交叉領域的風險因素，合理設計預警指標。

6.推動金融監管機構的績效審計

“一行兩會”是適應時代發展的變革，審查范圍廣泛，以此為基礎的金融監管機構是防范和化解系統性金融風險、維護金融安全穩定發展的主力軍，因此國家審計機關應充分利用自身結構特性對金融監管機構的監管政策執行情況、監管效果以及其專業勝任能力等各方面進行審查和評估，不斷改善金融監管機構內部治理不合理之處。

首先，對金融監管體制是否完善以及能否及時調整進行審查，相關法律法規是否能夠覆蓋所有金融業務，監管是否存在重疊或盲區;其次，評估各金融監管部門政策遵守的情況，維持金融系統的穩健運行;再次，審查金融監管工作執行的效率和效果，監督金融監管部門履職盡責的情況;最后，應對金融監管部門在防范系統性金融風險所做的工作進行審計。

（二）加大對國際資本流動的監督和防范

審計機關應加大對外匯資金異常流動的監督力度，政府同步加強對資本外逃的監控，對資本賬戶開立、項目開放的審查，避免境外金融風險帶來的沖擊。從匯率政策入手，對跨境流動的管制應繼續保持中立性，進一步推進匯率機制市場化，允許匯率在合理的范圍內波動，具體而言，要對外匯指定銀行、申請業務主體和監管部門等層面進行審查，其內容主要包括個人或企業是否具備相關資質、其經營活動是否具有真實背景、銀行是否按規定操作等環節，特別是要對資本項目中外匯資金的流入和流出進行監管，對監管措施的有效性和監管的充分性進行審核，加強對外匯儲備資產安全的監控，防范外匯資金大幅貶值誘發系統性金融風險。

（三）利用大數據排查金融風險，提高金融監管能力

1.構建區塊鏈技術國家審計平臺

區塊鏈技術具有去中心化、不可篡改等獨特優勢，基于區塊鏈技術構建一個去中心化的數據庫，有效降低中心化機構和第三方信任背書對經濟業務發展的影響。一方面保障數據的真實性、節約了審計人員辨別和整理數據的時間，實現國家審計信息化建設，提升審計工作效率和工作質量。另一方面有利于實現審計全覆蓋，區塊鏈具有不可篡改的功能，強化了國際審計對金融機構的監管力度。

2.推動大數據技術的應用

利用大數據分析技術，獲取全面準確的數據來源，進行有效的數據分析，將現有大數據平臺結合計算機技術，地毯式排查金融機構潛在的金融風險，減少或消除系統性金融風險，推動金融穩定。

首先，通過數據分析，精準識別風險點。審計人員必須加強數據分析能力，高效精準地識別出風險的潛藏點，利用對異常數據的敏感性，對金融市場的異常變動實現早期預警，要求對金融領域的數據進行整合，結合貨幣市場、資本市場、互聯網金融等其他與宏觀經濟密切相關的重要領域的數據分析，設計相關預警指標，構建風險預警模型;其次，通過數據分析，評價國家宏觀金融政策的落實狀況，即銀行有無嚴格遵守信貸業務政策、貨幣政策，金融機構是否存在違規行為等;再次，通過數據分析，評價金融機構在財務狀況、活動執行等方面是否存在風險隱患，即通過大數據技術了解資產構成、資產質量以及不良貸款現象等，運用數據挖掘技術揭示金融機構存在的問題，及時向金融監管部門報告。最后，利用大數據技術將可能出現系統性金融風險的語言轉換為計算機程序語言，以大數據審計代替手工，結合審計測試結果與審計工作底稿進行趨勢分析，充分識別風險發生的可能性，發現不同領域風險的變化趨勢，為預測識別風險提供依據。

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（責任編輯：張彤彤 梁宏偉）