我國農村公共服務供給存在的問題、影響因素及對策

錢勤英

[摘 要] 本文主要分析當前我國農村公共服務供給存在的問題，如農村公共服務供給不足、供給失衡、反饋機制缺乏等，并探究影響農村公共服務供給的因素，在此基礎上提出提升我國農村公共服務供給質量的對策，以期能有效增強農村公共服務供給力度、提升供給效果。

[關鍵詞] 農村公共服務;供給;影響因素

[中圖分類號] D422.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）16-32-2

1 我國農村公共服務供給存在的問題

長期以來，公共資源配置主要向人口集聚的城市傾斜，城市公共服務在供給質與量上均優于農村。農村公共資源供給相對偏少，后續供給缺乏。隨著我國經濟社會發展水平的提高，中央和各級政府充分認識到這一問題，逐漸加大對農村地區的公共服務供給力度。但是，我國農村公共服務供給仍然存在短板。例如，與工業相比，農業生產周期長，公共服務投入見效慢，易造成公共服務投入不足;與城市人群聚集不同，農村呈現空心化趨勢，考驗農村公共服務投入的必要性;公共服務的無差別性和農民相對較低的訴求不匹配等[1]。

1.1 農村公共服務供給不足

農村公共服務投入主要靠上級政府財政預算支出。在經濟發達地區，地方政府對當地農村的公共服務支出已有大幅度增長，農村基礎建設得到長足發展，農村公共服務供給有了較大改善。在經濟欠發達地區，各級財政經費投入依然不足，農村公共服務供給短缺現狀沒有改變。特別是以農業生產為主的區域，財政支出更多地用于政府人員工資發放、行政事務管理等各項支出，可用于公共服務支出的部分則少之又少。鄉鎮政府財政收入僅夠行政事業開支，沒有余力顧及公共服務的供給數量，公共服務供給質量也就得不到保證。

1.2 農村公共服務供給失衡

農村公共服務供給除了總量不足外，還存在供給結構失衡問題，具體表現如下。一是農業生產相關的基礎設施嚴重不足。例如，現有水利設施多數是在1958—1977年建設的，后期缺乏維護，導致其老化嚴重，甚至無法使用;農村交通設施不發達，與農村出行需求相差甚遠;電信電網等基礎設施缺乏，無法滿足農村對通信和電力的需求。此外，由于多數基層政府對農業信息的忽視，加之農民文化水平不高，致使農技、農業等相關的軟性產品嚴重匱乏，無法指導農民進行科學合理的生產活動，致使生產的農產品和市場需求不一致，農業產量增加但收入反而下降。此外，農村醫療保障體系尚未建立，醫療資源非常匱乏，對農村老年人和兒童的身體健康狀況存在較大影響。二是公共服務如農村教育、社會保障等缺乏可持續性，具體表現如下：由于歷史欠賬，農村教育資源嚴重匱乏，而多數地方政府限于財力原因，無法有效提供足夠的教育資金，致使農民受教育的渠道極少，制約了農民綜合素質的提高;現有的農村社保制度不完善，致使無法維持農民的基本生活保障，無法實現農業可持續發展。

1.3 農村公共服務供給缺乏反饋機制

各級地方政府在公共服務中花費了大量時間，投入了大量精力，但是收效甚微，原因在于公共服務供給的反饋機制缺失。地方政府負責公共服務供給，而供給是否有效則由上級機關評定，農民作為公共服務的使用者并沒有監督權利，這使得產品的供給類型更多地迎合上級機關檢查的偏好，而不是農民實際的需求。另外，新興的、現代的公共服務供給不足，如垃圾處理、水處理、文體娛樂等。

2 影響農村公共服務供給的因素

導致農村公共服務供給總量不足、效率不高的原因有很多，既有國家歷史發展的原因，也有政策層面的原因，也受到當前供給方式的影響;既有公共服務供給理念落后的影響，也有公共服務供給制度上的缺陷。

2.1 農民參與意識薄弱

農民參與意識薄弱主要體現在農村公共服務供給中農民對供給需求表達與參與供給缺乏積極性。中華人民共和國成立以來，農村的社會結構和農民的思想認識發生了非常大的變化，人們的價值觀念和行為方式也發生了極大改變。但幾千年來形成的小農意識的影響還沒有完全消除，特別是涉及自身利益的時候，人們總會或多或少受其左右，進而影響其采取積極或者消極的行動。

這種小農意識對公共服務供給的影響主要表現如下：一是農民往往一味依賴政府來提供公共服務，并且對公共服務供給的期望過高;二是農民往往只局限于最迫切需要的公共服務部分，對于其他包括用于提高生活質量的公共服務并不奢求;三是農民對具有短期利益的公共服務更為關注，而極少考慮具有長遠收益、外部效應較強的公共服務，如用于環境保護的公共服務等[2]。

2.2 責任理念缺乏

農村公共服務供給責任理念缺乏主要表現在兩方面。一是我國公共服務供給主要依靠國家投入，其責任主體是各級政府。各級政府按照文件要求，完成上級布置的任務，做好各項臺賬，完成各項考核指標即可。在具體實施過程中，沒有充分考慮各地實際，怕出差錯，少擔風險，缺乏擔當意識、責任意識。另一方面，鑒于農村公共服務供給具有特殊性、動態性和交叉性等特點，其供給主體應具有多元化。但是，在農村公共服務供給過程中，多元化主體并沒有主動承擔各自的責任，往往存在互相推諉扯皮的現象，而農民由于各種原因，沒有意愿和能力積極參與和推動相關責任主體開展工作。

2.3 公平問題顯現

受公共服務供給能力、供給類型、服務運作方式等影響，農村公共服務供給的不公平問題開始顯現。有的地方財政供給能力不足，公共服務供給數量有限，加之農民在使用過程中存在個體認知差異，造成公共服務供給不公平。這一方面要歸于我國長期以來形成的農業支持工業、鄉村支持城市發展的歷史原因。中華人民共和國成立以來一段時間，我國公共服務供給向城市嚴重傾斜，而農村公共服務供給較少，造成了農村公共資源極度缺乏，同時引發了供給決策機制不規范、公平產品收益分享不公平、供給成本分不合理等問題[3]。

2.4 效率意識不強

當前，我國農村公共服務供給改革向社會化和市場化方向轉變，但成效并不明顯，主要的農村公共服務供給主體仍然是各級財政。這種相對固定的行政化供給方式較少考慮供給與需求、成本與收益的平衡，使得供給效率低下：部分農民急需的產品和服務得不到供給，農民較少需要的產品和服務過度供給，涉及農村長遠發展的公共產品和服務嚴重短缺。

3 提升我國農村公共服務供給質量的對策

3.1 加強對農村公共服務供給的政策支持

各級政府在制定公共服務供給的相關政策時，應充分考慮城鄉差距，加大對農村地區公共服務供給的政策傾斜力度。各級地方政府應主動擔責，根據各地區的差異和各地農村對農村公共服務的需求，因地制宜地制定相關政策和實施措施[4]。首先，通過調研掌握農村公共服務供給現狀，了解農民的真實需求，根據各地的實際情況，制定供給制度;其次，農村公共服務供給開始后，應深入一線了解情況，如果遇到難題，要想方設法予以解決，從而保障公共服務供給暢通。公共服務是一個持續的過程，相關部門應不定期調研實施效果，提出改進意見，并不斷完善相關政策，保證公共服務供給有序、穩定。

3.2 轉變地方政府的行政理念與職能

各地應結合地方實際，轉變地方政府特別是鄉鎮、村委會對公共服務供給的定位認識。一方面，轉變行政理念。地方政府對公共服務的供給地位由統治向治理轉變、由領導向服務轉變，樹立治理意識和服務意識。另一方面，轉變行政職能。地方政府應從過去的公共服務供給者的角色轉變為服務者等，為公共服務的供給做好后勤保障工作。

3.3 積極推動鄉村社會資本重構

地方政府在轉變職能的同時，應積極推動鄉村社會資本由傳統型向現代型轉變。一是制定相關的法律條件和制度環境，弱化村族勢力、宗族勢力，積極推動社會組織和農戶組團發展。二是制定招才引才機制，出臺有利于鄉賢回歸的政策，使一部分鄉賢回到鄉村，參與鄉村經濟社會發展，實現現有農村勞動力的回歸和轉移，進一步釋放農村經濟發展活力[5]。三是不斷培育農民的自主參與意識，不斷塑造農民的法律意識、公平意識及主人翁精神，增強農村的吸引力，提升農村社會的信任度。

參考文獻

[1]夏鋒.千戶農民對農村公共服務現狀的看法：基于29個省份230個村的入戶調查[J].農業經濟問題，2008（5）：68-73.

[2]俞雅乖.補充與合作：民間組織參與災后農村公共服務供給的模式創新[J].經濟體制改革，2010（1）：114-118.

[3]秦敏.農村公共產品供給面臨的制度困境和對策選擇[J]，特區經濟，2014（5）：78-80.

[4]蔣永甫，應優優.外部資本的嵌入性發展：資本下鄉的個案分析[J].貴州社會科學，2015（6）：43-149.

[5]張良.“資本下鄉”背景下的鄉村治理公共性構建[J].中國農村觀察，2016（3）：16-26.