外國行政程序制度及對我國的啟示

宋菡

摘要：通過制定行政程序法來規范政府行政行為是各個國家的普遍選擇，我國雖出臺了與行政程序法有關的單行法，個別地方也出臺了一些地方行政程序規章，但尚未制定統一的行政程序法典。分析各國制定行政程序法的立法模式，梳理行政程序法中包含的主要內容，從而發掘國外經驗對我國制定行政程序法的借鑒意義。

關鍵詞：行政程序法;立法模式;主要內容

行政程序法典化是確保行政行為合法性、提高行政效率以及監督行政機關的必要路徑，將行政程序作為行政法的核心內容加以立法也成為一個普遍性的態度。英國、美國、德國、日本等國家的行政程序法在運行過程中積累了有益經驗，學習各國的有益成果有助于能夠給我國行政程序法的制定提供新的啟示。

一、外國行政程序法的立法模式

行政程序法的立法模式指立法者根據需要，為實現行政程序立法目的所適用的基本原則、制度、規則的沖突所預先設計的關于行政程序法體系和內容的理想結果所呈現出來的總體風格和特征。從功能角度進行劃分，行政程序法的立法模式可以劃分為效率模式和公正模式，通過文義解釋不難理解，前者是指行政程序法的制定應當以考慮行政權運行效率為主，后者則是指制定行政程序法應當從相對人權利保護的角度出發。這兩種模式是既對立又統一的矛盾體，分別有不同的特點。

（一）效率模式

效率模式以提高行政效率為宗旨和目標，其特點是：第一，要求行政程序的進行以簡便、經濟和迅速為原則;第二，賦予了行政機關較大的行政主導權和裁量權，行政機關可以依職權決定行政程序的幾乎全過程，行政參加人雖然可以在行政程序的過程中提出申請，但是其申請對行政機關沒有約束力。第三，行政程序法中明確規定了行政官員的職權和職責。第四，在專門制度的設計上，更加注重與行政主體有關的制度和期間制度。

（二）公正模式

公正模式要求權利義務所及的原則之上都應當有行政程序法予以規制，應當賦予相對人程序權利，通過程序權利對抗行政機關的行政權力，避免行政機關行為錯誤。公正模式的特點是：第一，注重相對人權利的保障，重視相對人對行政程序的參與。第二，關注行政活動過程的順序，立法者認為，公正模式下即使順序錯誤不會導致不利后果，但卻會使行政過程的公正性受到損害。第三，強調與行政公開有關的制度。第四，在專門制度的建設上注重教示制度，即教給行政相對人如何行使權力，同時在行政裁決過程中更加注重公平，制定職能分離制度，使裁判者、調查者分離，從而保障相對人權利。

有學者認為不同法系追求的價值導向不同，行政程序法的立法模式也大相徑庭，英美法系比較注重行政程序中的公正，而大陸法系則更多的追求行政程序中的效率。純粹選擇一種模式早已經不是立法的價值追求，我國制定行政程序法的立法模式應當兼具公正與效率，二者平衡才能兼顧一方面提高行政效率，另一方面保障相對人合法權益的目的。

二、外國行政程序法的主要內容

（一）行政程序法適用范圍

行政程序法的適用范圍是指哪些行政主體在處理哪些事項的問題上可以適用行政程序法。

從形式上看，各國對行政程序法適用范圍的規定方式各不相同，有學者總結到，各國關于適用范圍的規定主要包括三種方式，分別是：概括式、列舉式和混合式。^①概括式是將行政程序法的適用范圍作籠統規定，并且將行政程序法作為一般法，當其他有關行政程序的法律有特別規定時，將其他行政程序法作為特別法直接適用的規定方式，我國臺灣地區的《行政程序法》就采用的此種規定方式。列舉式就是將對行政程序法的適用事項作肯定式列舉或否定式列舉，雖然列舉的方式能夠使適用范圍明確、具體，但是列舉難以窮盡各個方面的問題，存在一定技術缺陷。混合式就是兼采概括式和列舉式的規定方式，此種方法同時兼具前兩種方式的優點，也能避免各自的缺點，為大多數國家所采用，如美國、德國、瑞士、韓國等國家。

從內容上看，各國行政程序法一般從兩方面界定行政程序法的適用范圍，分別是適用行政程序法的主體和適用行政程序法的事項。縱觀各國行政程序法，適用行政程序法的機關主要包括行政機關、公務法人或公共團體、私法主體，而適用行政程序法的事項主要是行政機關行使公權力的行為，但也不排除某些私法行為，當行政機關通過行使公權力對某些私法行為產生間接影響時，也應當受到行政程序法的規制。^②各國行政程序法關于適用事項的規定，最大的特點在于對排除范圍作了大量的規定，日本行政程序法就對適用范圍作了大量限制性規定。^③

適用范圍直接決定了行政程序法對哪些主體和事項適用，明確適用范圍才能使法律運行有明確的規范對象，行政機關和行政行為本身就是龐雜繁復的體系，在立法時能夠清楚明晰的規定適用范圍才能使行政主體明確責任、有法必依，我國制定行政程序法典，首要任務就是確定行政程序法的適用范圍，采用混合式的規定方式，盡可能全面的包容行政程序法適用的主體和事項，對不適用行政程序法的事項也應當進行否定式列舉，明確行政程序法的適用范圍。

（二）行政行為和行政程序

行政行為和行政程序分別涉及實體和程序的問題，在各國行政程序法的規定中是否將二者同時至于行政程序法的框架之下各國并不一致，可以分為兩種類型，一種是以美國、日本為代表的僅涉及程序問題的程序型;一種是以德國、西班牙為代表的既規定行政行為等實體內容也有程序規定的程序與實體并存型。當然根據分類依據不同，學者們也對行政行為和程序作出了不同的分類，考慮到實體與程序的規定與立法架構的緊密關聯，筆者僅將實體與程序提出進行比較。

在程序型模式下，行政程序法中僅對行政權力的程序進行規定而不涉及實體問題，美國的行政程序法是典型的程序型模式，僅涉及程序性事項而沒有實體事項的規定。學者認為美國制定行政程序法的目的在于落實憲法中的正當程序條款，為公民提供基本的程序保障，同時使行政權力的行使統一化、標準化、簡單化，因此美國的行政程序法并不重視和體現行政行為如何運行。二戰后的日本受到美國“正當法律程序”的影響，于1993年正式出臺了《日本行政程序法》，從整個體例看來，日本制定的行政程序法的內容主要包括行政程序的規定，雖然其程序法規定了行政指導，但行政指導不具有法律上的強制力，一般不認為是行政行為，從整體體例來看，日本行政程序法不涉及實體內容。

而在程序與實體并存型的模式下，行政程序法不僅有程序規定，還包括實體內容。有學者認為，采用實體與程序并存型模式的主要是具有行政法法典化理想的大陸法系國家，如聯邦德國。筆者認為制定行政程序法的觀念也導致了這些國家將程序和實體同時規定在行政程序發下，我們追溯行政程序法的理念會發現有的國家和地區認為行政程序是指行政主體的行政活動程序，這種觀念主張行政程序應當是行政立法和行政行為的程序，如制定行政法規、行政許可、行政處罰等行政活動的方式與步驟。既然行政程序既包括行政立法程序也包括行政行為的程序，那么理應將其都納入到行政程序法的體例當中。

行政程序法是關于行政權力運行的程序規則的規定，因此要將實體法內容規定到其中應當考慮如何解決實體性規定和程序性規定的架構問題，二者如何銜接才更符合邏輯。對此學者已經有了一定的研究成果，雖然對于行政程序法的架構思路有不同的觀點，但無論是何種架構思路都認為應當采用程序和實體并存的模式，我國目前規定行政行為的法律規范沒有形成完整、成熟和邏輯嚴謹的行政行為體系，也給行政執法實踐帶來一定的混亂。應當一方面突出行政行為的體系性，另一方面，既然是程序法，也不能忽視其本身的程序法地位，二者應當并重。

（三）聽證制度

聽證制度是行政程序法中的核心制度，已經制定行政程序法的國家幾乎都專門規定了聽證制度。由于聽證制度能夠保障行政相對人公正與公平的參與到行政過程當中，無論是行政機關發布決定還是行政機關作出裁決，聽證制度都是給予相對人發表意見，參與行政活動的最優制度。受到“自然公正”和“合理原則”的影響，各國行政聽證制度幾乎都對聽證制度做出了相關規定，但在具體規定上存在一定的差異性。

首先就聽證程序公開原則而言，美國雖然沒有在法律中明確規定，但是編入美國法典行政程序章節下的陽光下的政府法以及實踐判例里都確立行政公開的原則;在日本、德國則以不公開為原則，以公開為例外。其次在聽證主持人的規定上，日本、韓國的聽證主持人是行政長官或從行政機關所屬職員中指定的人選，享有獨立地位，以保障聽證主持人獨立行使職權以避免受到行政長官身份限制而作出違反其真實意思表示的決定;美國的行政法官則從律師和有行政經驗的人中選任，專門從事聽證工作，獨立于行政機關，不受行政機關限制。最后就聽證筆錄而言，聽證筆錄是否具有排他效力，各個國家的規定并不相同。美國在聽證中形成的筆錄是行政機關作出行政決定的唯一依據，也有國家規定行政機關應當同時考慮聽證筆錄與其他事實，一并作出做決定，如日本、韓國、瑞士等國家。

我國《行政許可法》和《行政處罰法》當中都規定了聽證制度，從已有規定可以總結出：首先，我國行政行為法中的聽證程序是以公開為原則，不公開為例外的。其次，我國行政處罰和行政許可的聽證對聽證主持人都有回避的規定，不得由參與過本案調查的人員主持，但是雖然參與過相關案件的調查人員不能做聽證主持人，但其仍然可以參與聽證，同時聽證主持人由行政首長指定，卻沒有賦予聽證主持人獨立地位，因此并不能保證聽證主持人能夠獨立主持聽證。最后，我國《行政許可法》規定了案卷排他制度，但是《行政處罰法》沒有相關規定，筆者認為應當對不同行政行為中是否適用案卷排他制度應當統一，同時是否應當將案卷作為作出行政決定的唯一依據也還需斟酌。

三、外國行政程序制度對我國的啟示

（一）科學確立立法模式。公正模式和效率模式各有其特點，并不存在孰優孰劣，雖然公正和效率在一定程度上存在沖突，但是公正并不完全排斥效率，效率也不必然影響公正。行政的變遷要求行政程序法既能夠公正對待行政相對人的訴求又能夠提高行政機關的效率，才符合現代行政和民主法治的要求。因此，我國行政程序法的立法模式應當兼具公正和效率。另一方面，即便同時具備公正和效率，也應當將二者進行排序，才能緩解二者之間的沖突，實現公共利益和私人利益的平衡，如此一來，合理的安排應當是公正優先，然后兼顧效率。畢竟作為一部程序法，只有程序本身是公正的，才能夠體現其應有的價值，在此基礎上實現效率的目標，才能最大化的發揮行政程序法的作用。

（二）合理設計立法體例。行政程序法典化是一個龐雜的工程，王萬華教授總結了兩種立法思路，分別是：第一，根據行政行為的種類，規定相應的程序;第二，以行政程序的進程為線，針對程序發展的不同階段規定相應的程序。有學者認為我國制定行政程序法應當構建實體性規定與程序性規定相結合的立法架構，但要處理好二者的邏輯銜接問題，立法思路可以設計為總則和分則相結合，在總則中區分行政行為的種類和程序，可以適用于所有類型的行政行為，在分則中將特殊的行政行為單獨提出來做特別要求，但要注意的是，在這種架構下，應當對行政程序法的適用范圍進行比較完整的規定，通過混合式模式，才能確保行政程序法的適用主體和事項明確。

（三）完善相關制度體系。行政程序中包含許多重要的制度，比如上文提到的案卷排他制度、聽證制度，我國現有法律對它們的規定都存在不統一不完善的缺陷，制定行政程序法應當完善相關制度的內容，統一各種行政行為的適用標準，對于需要區別適用的應當制定科學客觀的標準。

四、結語

就世界各國行政程序法的制定和發展狀況來看，行政程序法對于監督和控制行政權、促進行政民主、提高行政效率以及保護行政相對人的合法權益都具有十分重要的作用，姜明安教授說：“一個實現現代法治的國家，沒有行政程序法是不可想象的。”可見行政程序法對建設法治國家所具備的不可忽視的作用。我國應當在更加注重立足本國國情的基礎上，借鑒法治發達國家的經驗，推動行政程序法典的出臺。

注釋

①王萬華，《外國行政程序法適用范圍研究》，載《行政法學研究》，1998年第4期，3-5頁。

②參見《葡萄牙行政程序法》第5條;《澳門行政程序法》第2條第3款。

③《日本行政程序法》第3條、第4條中規定了20余項的排除適用的事項。

參考文獻

[1]應松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，2004.

[2]王萬華.行政程序法研究[M].北京：中國法制出版社，2004

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