淺析日本未來是否會設立移民政策

楊雪

摘要：眾所周知，戰后日本為了保護文化同一性采取不接收移民政策。進入21世紀，隨著經濟全球化的發展和少子老齡化的加速，勞動力不足問題日益嚴峻，這勢必會拖累經濟的運行。其實，接收一些對日本文化抱有好感的外國移民對今時今日的日本來說未必不是一條好的出路。

關鍵詞：移民;經濟;勞動力

一、落后于時代的外國人接收政策

一般來說，有關外國人和移民的政策通常分外國人出入境管理政策和在住外國人統合政策兩種。但在日本，作為國家層面的綜合性政策卻只有外國人出入境管理政策。二戰后日本一直堅稱“不采取移民政策”。然而在經濟全球化不斷發展的今天，日本的對待外國人政策已經嚴重落后于時代的要求。這主要表現在以下兩個方面。

1.少子老齡化帶來的人手不足

目前，日本的少子老齡化形勢非常嚴峻，據統計，在日本每年約有超過500所公立中小高校由于兒童數量的減少而被廢校;而另一方面，年輕人越來越不愿意做待遇苛刻的簡單勞動工作。可見在簡單勞動領域內，今后日本本國就業者增長的可能性幾乎為零，簡單勞動領域內將存在嚴重的人手不足現象。

對此，日本政府企圖在這些領域導入機器人和AI進行彌補，但是效果并不佳，每年由于人手不足而導致破產的企業數不勝數。舉個例子，在2019年5月NHK播放的“縮小日本的沖擊”節目中，駕駛幼稚園兒童的校車巴士的司機是一位70多歲的高齡老年人，他本人對于駕駛已經逐漸失去信心，想要退休但卻苦于找不到接替的人。此外，在一些老齡化嚴重的居民聚集區，每年都有許多為鏟除屋頂積雪而犧牲的老年人。這就是現實的日本，人手不足引起老年人的過重勞動，這樣的事故在全國各地頻發。

那么如何能夠減少這樣的事故發生，讓日本的老年人不再做這些高風險性的事情呢？對此，接收海外移民無疑是一個值得提倡的方案，但是日本選擇了拒絕，堅持“不接收移民”，這在某種程度上也使得人手不足的問題更加嚴重。這就好比，一個有錢人家雖然擁有雇傭仆人的現金資本，但由于討厭別人進入自己家里，覺得那是對自己領地的一種侵犯，所以選擇了拒絕。只要家庭成員的健康沒有全部垮掉，都會一直拖著疲憊的身軀堅持凡事都“親力親為”。

2.外國勞動者人數的不斷增長

另一方面，盡管日本口中高喊著“不接受移民”，但事實上日本的在留外國人不斷增加，政府主張的“不采取移民政策”正在逐漸走向形式化和空洞化。

這是什么緣由呢？既然沒有采取移民政策，為什么外國勞動者還在不斷增加呢？

首先，歷來為日本政府所承認的海外大學畢業生和白領勞動者不斷增加。

政府明確表示不接收移民，但并非代表不承認外國人的定居。實際上對于大學畢業生及白領階層，日本接收的外國勞動者數量遠遠超過美國。不僅是日本大學的外國畢業生，即使是從海外高校畢業的人，如果達到企業所需的技能要求同樣可以在日本就業。

其次，在原本不接受外國勞動者的簡單勞動領域，外國勞動者在不斷增加。

1993年日本制定了技能實習制度，實習生和實習單位簽訂雇傭契約，接受3年的技術實習，掌握技術和知識后再回到母國，這也起到了接收非熟練勞動者的作用。雖然日本政府明確表示技能實習制度不是為了調整國內勞動力狀況，但由于人手不足，企業為尋求勞動者依然在利用這個制度。

最后，“就學生制度”的設置也為外國人進入日本打開了便門。

外國人打著到日本語言學校學習的幌子入境，雖然每天規定只能從事4個小時的簡單勞動，但在中介機構的“幫助”下，事實上勞動時間遠超4小時。而企業由于人手不足，即使明白這樣是違法的，迫于生存壓力也不得不雇用留學生。法律相應的懲戒措施也執行得并不徹底，經常睜一只眼閉一只眼。就這樣陷入了一種惡循環。

綜上，日本雖然政府一直堅持“不接收移民”，但現實卻背離了制度的規定，在日從事簡單勞動的外國勞動者不斷增加，這也表明其政策已經落后于時代的發展。隨著制度與現實的矛盾不斷擴大，違法行為橫行的可能性也只會更高。

二、2019外國人接收新政策解讀

日本厚生勞動省統計數據顯示，2019年日本新生嬰兒數預計為86.4萬人，跌至歷史新低，比日本國立社會保障和人口問題研究所的預測提前了兩年。這表明日本少子化進展得比預計還要快，同時日本又要迎接經濟全球化帶來的各種風險，可以預見今后勞動市場人才不足現象將會更加嚴峻。為確保人才充足，必須大規模引進海外勞動力。

1.新政策①：“特定技能1號”和“特定技能2號”

2018年12月日本政府宣布創設“特定技能1號”和“特定技能2號”兩種新的在留資格，新政策自2019年4月開始實施，凡是取得新在留資格的“特定技能”的外國人就可以入境，預計在5年間接收最多到34萬5000名外國勞動者。

（1）特定技能1號：在留期間上限為5年，以就業為目的的新在留資格

“特定技能1號”是指“具備特定行業的知識或者掌握必要的經驗和技能，能從事相關業務、面向外國勞動者的在留資格”。其中，特定行業包含航空、汽車維修、農業等14種，在留期間每1年、6個月或4個月更新一次，總體上限可以達到5年。

截至目前為止，雖然日本年輕的勞動人口不斷減少，但在原則上不允許外國人從事藍領崗位的工作，結果只能以增加技能實習生和“打工留學生”等變相形式來接收勞動者。從這一點上說，新政策首次面向藍領崗位創設了以“特定技能”這樣一種以工作為目的的在留資格可以說是正確的方向。

（2）特定技能2號：為在留期間考試合格者開辟定居途徑

“特定技能2號”資格的設計是特定技能制度中最重要的特點，為外國勞動者創造了在日本定居的途徑。“特定技能2號”是指“熟練掌握特定行業技能、能夠從事相關業務、面向外國人的在留資格”，在留期間每3年、1年或6個月更新一次，但沒有上限，根據具體情況還有機會申請永久居住權。但在現階段，只針對建筑工程業和造船·船用機械工業兩個行業提出了將從2021年度開始實施向2號資格過渡的方針。此外，如果想要吸引從一開始就沖著2號資格赴日的優秀海外人才，還需要盡快公布過渡到2號資格的前提條件和路徑。

2.新政策②：將已定居的外國人定義為生活者的綜合性對策

除了創設新的在留資格，擴大外國勞動者的接收之外，針對所有在留外國人，2018年12月25日日本政府在“關于接收外國人才與共生的關系閣僚會議”上公布了“外國人才接收與共生的綜合對策”。

該政策以接收外國勞動力，促進和整備外國勞動者的工作環境為目標，大致上由“為實現與外國人共生的意見聽取和啟發活動”、“對作為生活者的外國人的支援”“順利接收外國人才的促進活動”、“全新在留管理體制的構筑”以上四個項目構成，宣稱將投入總額211億日元的預算。

新政策的出臺掀開了日本歷史嶄新的一頁，不得不說這是一個英明的決定。不過對于新制度仍然有幾個疑問點，以后還有商討的空間。例如新制度與傳統的“技能實習制度”的關系，如果說是以勞動為目的接收制度的話，技能實習制度或許廢除比較好，但事實上這兩個制度似乎是并存的。當然，隨著新政策的實施，未來在日外國人無疑會繼續增長，也會在一定程度上緩和少子老齡化帶來的人手不足危機。

三、未來日本是否會設立移民政策？

日本雖然一直沒有采取移民政策，但現實是非法滯留的外國人依然在日本繼續工作。如果讓這些非法勞動者全部回國的話，經濟將無法運行下去。日本制造各種口實擴大引進外國人的路徑，就是因為沒有外國人就不能應對勞動力不足的現實問題。過去在日本，討論移民問題一直被視為一個禁區，而最近終于開始解禁，人們可對此自由展開討論，這本身就是一種巨大的變化。不禁引人思索，日本未來是否會設立移民政策？

隨著特定技能制度的實施以及日本勞動人口的日益減少，可以預見將來雇用外國勞動者的環境會更加容易，外國勞動者的容量毋庸置疑會不斷擴大。而且，對于已定居外國人也出臺了劃時代的方針，即將其定義為生活者的綜合對策。從這個意義上來說，這次政府的新方針可以認為是日本歷史上的轉折點，撬開了外國人在日定居的敲門磚，政府展示出了接收外國人的姿態。這不僅僅是對經濟有積極的影響，也會幫助打破其長久以來的閉塞感，促使日本向可持續發展的方向發展。

誠然，新政策確實給外國人的在留資格方面帶來了積極變化。但是要注意，這種變化是日本迫于內外部壓力而做出的不得已的選擇，既沒有自主性也沒有遠景目標，其人權意識以及對多文化主義的追求都是不清晰的、似是而非的。日本在引進外國人方面非常慎重，眾所周知，日本國土狹窄，75%是山地，居住面積只有32%，因此更加注重社會安定，看到歐洲因移民帶來種種問題之后，對本國接受移民的態度消極，擔心接受移民后，人種、民族和宗教上的差異會導致治安惡化，紛爭不斷。此外，日本的島國屬性也使其形成一種保守自閉的國民性，單一民族色彩強烈，長久以來一直排擠外國人。事實上外國人在日本的待遇也遠不如本國人，多被當做廉價勞動力，飽受日本社會的偏見。

日本政府一直堅持不接收移民的原則，即使陷入人手不足和日益嚴峻的人口減少的困局，依然堅決主張“以不采取移民政策為前提，更加靈活的接收具有技術和技能的外國人才”，從中或許就可以窺見一二。但不論怎么說，長久以來被視為禁忌的移民話題封印的解除以及新政策的實施，可以說日本邁出了從海外接收移民的第一步。至于未來會不會出臺真正的移民政策，什么時候能夠出臺？目前尚難測定，只能說未來仍將任重道遠！

參考文獻

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[5]法務省：新たな外國人材の受入れ及び共生社會実現に向けた取組（在留資格「特定技能」の創設等）http：//www.moj.go.jp/nyuukokukanri/kouhou/nyuukokukanri01_00127.html