蘇州河治理中的公眾參與

林舒濤

摘要：蘇州河被譽為上海的母親河，然而過去工業發展的數十年造成了蘇州河水質的污染，被居民形容為“黑如墨，臭如糞”。本文以W和H兩位居民作為觀察對象，結合相關文獻討論在蘇州河治理過程中政府-公眾的雙線平行的情況，為水治理中的公眾參與研究提供些許推進。

關鍵詞：環境治理;公眾參與;蘇州河

一、引言

（一）現象與問題

上海的秋雨是不招人喜歡的。盡管它沒有驟夏時節的雨水來得滂沱，但淅淅瀝瀝的雨利落得敲打著城市，使得層層涼意爬上手腳，叫人煩厭。對于H（本文人名均為化名）來說，下雨是聽起來浪漫處理起來凌亂的事。秋雨除了帶來降溫，要她照看家中老小的身體外，還有可能帶來讓另一件煩心事——河水發臭。H居住的Z小區和蘇州河比鄰，一年三百六五天里有三百五十天她都不會在意這個鄰居，唯有雨天的時候她會特地看一眼江面，注意是不是有漂浮物，這樣她就能預測河水是否會發臭。

河水發臭，這是個對于蘇州河來說即不陌生也不意外的詞。事實上，蘇州河早前以黑臭聞名，被市民形容為“黑如墨，臭如糞”，其污染的程度致使外人踏足上海時都會擔心飲用水的水質，如今還有人調侃上海的水是不是臭的。究其過往，蘇州河發臭的歷史緣起于上海開埠。

蘇州河又名吳淞江，因英國僑民喜歡溯河而上直達蘇州，改稱其為“蘇州河”。開埠后，上海城區迅速向蘇州河對岸和上游拓展，在這里集聚現代工業，誕生了中國第一家面粉廠、第一家燈泡廠，以及第一家火柴廠等。百年來，河邊勃興的工商業匯聚眾多人口，造就了一個密集的城市空間。也正是迅猛的工業發展和大量外來移民的涌入，產生了眾多的工業廢棄物和生活垃圾。在日復一日年復一年將污穢直接排入河水后，蘇州河從20世紀20年代開始發現黑臭，河水逐漸遭受污染。到了70年代，蘇州河的上海河段已經是全年黑臭，魚蝦絕跡。由于蘇州河污染對上海國際性大都市的形象帶來嚴重的負面，不利于上海可持續發展，80年代初上海市開始對蘇州河污染治理進行研究。

時至今日，蘇州河環境綜合治理已完成三期，實現了干流基本消除黑臭，逐漸恢復周邊的生態系統。在談及蘇州河治理成功的體會，前上海市蘇州河環境綜合整治領導小組辦公室副主任張效國提到四個重要保證：領導的重視、完整的規劃、切合實際的目標和資金保證。此時，我們回顧下上文提到的H的困擾——河水的水質情況似乎仍有待提高，它并不像報道所言的那樣重回百年前風光。回顧已經完成的三期治理，我們很容易發現在蘇州河環境綜合治理的規劃里，“人”消失了。這種消失不僅體現在規劃目標上，也體現在規劃參與上，似乎蘇州河的治理與沿岸人民沒有關系。顯然這是不可能的，人的生存依附于自然環境，其生計模式也或多或少受到環境制約。蘇州河的治理與沿岸居民生活息息相關，然而在相關材料上卻是一筆帶過。是居民不重視河水治理，還是他們的聲音無處發聲？治理前后沿岸的居民生活又發生了什么變化？又要如何理解現代居民與環境的關系呢？這些了問題構成了筆者研究的起點。

（二）研究對象界定與研究方法

研究初始需要對研究對象進行界定，在研究沿岸居民與河水治理關系時，能否將那些不關心不參與環境治理的居民劃入研究對象？

在環境社會學研究，對研究對象的分析有受害結構論和“受益圈-受苦圈”。受害結構論將研究對象劃定為受害者和受害者集團;“受益圈-受苦圈”的理論則認為“受苦圈”即作為受害者或受苦者的集合體。另一方面，由于環境保護是目前研究的一大熱門話題，基于公共管理或行政管理理論對環境治理中的公眾參與進行討論也越來越多。誰才能算環境保護中的公眾參與主體？是全民還是關心環境問題的公民才是“公眾參與”的主體？參與治理規劃的工作人員也是嗎？這些問題同樣是它們的研究重點。趙潔將公眾參與主體范圍可歸為兩大類：一般公眾和特殊公眾（非政府組織） 可根據關注點不同分為環保團體和特殊利益集團。也有觀點認為，任何單位和個人或者集體都可以對通過各種可能的途徑和形式獲取環境信息，對環境決策提出意見和建議，對環境管理和涉及環境開發利用行為進行監督，因而任何人都算是公眾參與的對象。

綜合上述理論的啟發和本文的研究取向，筆者此處將研究對象界定為生活在蘇州河沿岸居民。本文將從蘇州河沿岸居民的切身體會出發，選取W和H兩位曾或現生活于蘇州河沿岸的居民作為個體，通過對他們的深度訪談輔之以文獻的方法，試圖去揭示在蘇州河治理過程中，居民作為公眾的參與的情況。

二、“重要”卻缺席參與的河水治理

研究期間，筆者四次進入蘇州河沿岸公園進行隨機采訪，問到對于環境的態度時，所有人都認為這個是很重要的問題，但言及參與過相關的治理工作時，他們又均表示不怎么參與過。這樣的情況不是蘇州河治理中獨有的現在。上海市閔行區環境保護局課題組曾進行過調研，發現全區公眾對環保的認知度已經達到 89.7%，且 86%以上的公眾表示對環境污染“最關心”，但公眾參與在實際操作中并不能起到預期應有的作用。

W先生出生于1969年，直到2006年因拆遷而搬到寶山，他一直居住在蘇州河沿岸。也就是說，W的成長歷程見證了蘇州河從黑臭到恢復自然生態的變遷。

而今的報道在強調蘇州河治理效果時會講述當年走在河邊會因為臭氣而暈倒。不過W并不認同這些報道：“臭是臭的，但是你想想我們都住多少年了，天天聞著味早就習慣了，怎么可能會暈倒？”“人家都住那多少年了都沒事情，怎么人大才去多久就暈了？”河水發臭看似難以難受，但是生長于斯的人并不會太在意。上學——工作，每個人生階段有著要忙的事，空閑起來的時間也是幫襯家務或者玩鬧，沒有人想過一條成日黑臭的黑臭能夠變清澈，就像W所說：“誰都想自家兒子能上清華北大，但他要是打小就不及格的兒子，我也不指望他考上重本”。另一方面，對于當時的人們而言，蘇州河的黑臭是不具有危險性的，它不會對人體造成傷害，盡管真的有發生，也不會將病因歸結于水污染，更不會因此去想著要治理河水。

對于W而言，蘇州河污染最大的麻煩在于他喜歡釣魚，但是家門口有河卻沒魚掉。當手癢忍不住想釣魚的時候他就嘴碎下黑臭的河水，然后跑到寶山區釣魚。另一方面，污染帶來了麻煩也有了便利，終日黑臭的河水讓沿岸居民更加心安理得將生活廢水直接倒入河內。W表示：“那時候倒馬桶都是早晨來收，但有些人就不會特地去等，晚上的時候就直接到河里了。”當1996年上海市啟動蘇州河環境綜合整治工程，傾倒垃圾的行為得到了遏制：除了會有人宣傳不要繼續傾倒生活垃圾外，有時還有人來罰款。如今，除了生活的習慣使得蘇州河上生活垃圾減少，高高的防汛墻也將居民也蘇州河隔開，往河里丟垃圾成了現實的不可能。

隨著蘇州河治理工作的進行，到了二期工程時（2003年-2005年）蘇州河已經一改前貌，成為上海最具生態景觀價值的地區之一。雖然當年親水樓盤并不似現在這么火熱，但政府不斷規劃重點和開發便利，蘇州河沿岸成為各大房產開發商的熱饃饃。熱火朝天的房產開發帶來的新的塵土污染，已經得知不是原拆原遷的W就不在關心相關問題，在2006年舉家搬遷到分配在寶山的房子。

如果把W先生及其同時代的人們不關心污染的原因歸結于“環保意識”和責任意識的缺失，那H女士的事例則為蘇州河治理中的公眾參與補充了案例。

H女士出生于80年代的閔行區，在09年婚后她搬入丈夫在蘇州河沿岸鎮坪路附近購置的Z小區。地理位置好房價又合理，成為了H一家的購房理由。但喬遷新居不久，H就發現不便之處：沿岸的河水會發臭。此時的河水發臭并不是全年發臭，它僅會在雨天偶爾散發，有時還不到雨停就淡了。與此同時，這味道也沒有70年代來得惡臭，它就是在雨后的空氣中彌散著一股難聞的味道，比路過一個垃圾堆或者臭水溝的味道要來得好。

對于這股臭味，H自是不喜歡的，但她在17年前都沒有任何行動。如果我們就此說她是沒有環保意識是不負責任的，在2011年的北京PM2.5事件爆發她也曾在微博上關注上海的空氣情況。根據她的說法，“要是河一直臭那我肯定受不了要打市長熱線，但它也就臭幾天。這蘇州河不是一直說在治理，那我還能說什么。”“再說我們就算嫌棄又能怎樣，把河抽干嗎？”

17年的一天，她偶然在“上海發布”微信公眾號看到有關“河長制”的推文，并順手記下了她家河段的河長聯系方式。此后，河水出現發臭她就會打電話給河長，河長則會反應派人去處理。隨著每次都是“有人去打撈垃圾了”的類似回復以及并沒有改變現狀，H也就懨懨失了興致，在即將過去的18年一整年中，她都沒有撥打過河長的電話。對于H來說，環境很重要，但日子還得繼續：水很重要，房貸也很重要，孩子更重要。

隨采時M女士有句話：“你問我我當然說重要，不重要你也不會研究是不啦？什么都重要了就什么都不重要了，也就什么都不想做了。”對于現代居民，“重要”的事太多了：空氣質量很重要、水很重要、食品衛生很重要、疫苗問題很重要，但也許這些其實不應該成為居民該關心重要的問題。對于居住的家園，居民應該具有“主人翁”意識，也需要與社會責任承擔相應的監督責任，但處在一個事事都需要關注的背景下，公民的精力也就顯得微薄而無力。

三、結語

在蘇州河的治理過程中，早期的治理政府有心民無意，民眾是需要被教化的一方，治理成了政府的一方行動;而到了當下，政府有心而民無力，治理依舊是政府-公民平行的兩條線。毋庸置疑，良好的環境治理一定是雙方互動才能達成，蘇州河的整治需要政府和公眾協調參與。

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