PPP項(xiàng)目中合同設(shè)計(jì)對(duì)績(jī)效的影響

張顯華

【摘 要】 文章使用中國(guó)地區(qū)私營(yíng)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)案例數(shù)據(jù)，運(yùn)用QCA（Qualitative Comparative Analysis）分析方法，判斷合同設(shè)計(jì)中合同期限、風(fēng)險(xiǎn)分配、交易成本、政策支持四個(gè)特征因素組合是否影響PPP項(xiàng)目的績(jī)效。同時(shí)，對(duì)于PPP項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估，通過(guò)文獻(xiàn)分析提取出預(yù)算約束、工期控制、公眾滿意、技術(shù)創(chuàng)新四個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)要素。關(guān)于變量設(shè)計(jì)，以合同設(shè)計(jì)特征的四個(gè)因素為條件變量，項(xiàng)目績(jī)效為結(jié)果變量，在對(duì)案例中各變量的主觀性賦值后代入fs-QCA軟件進(jìn)行分析。其結(jié)果為較短合同期限、較低交易成本和較高程度政策支持這三個(gè)條件因素的組合以及較長(zhǎng)合同期限、風(fēng)險(xiǎn)平均分?jǐn)偤洼^高程度政策支持這三個(gè)條件因素的組合對(duì)PPP項(xiàng)目的高績(jī)效有影響。在獲取結(jié)論后，基于新公共管理理論，分別就短期合同的PPP項(xiàng)目和長(zhǎng)期合同的PPP項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)項(xiàng)目類別提出政策意見(jiàn)，以期提高我國(guó)PPP項(xiàng)目政策水平，營(yíng)造良好的政策氛圍，創(chuàng)新PPP模式。

【關(guān)鍵詞】 PPP; 合同設(shè)計(jì); QCA; 真值表; 績(jī)效影響

【中圖分類號(hào)】 F283 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）16-0095-07

在PPP改革四年以來(lái)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，防控財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，支持扶貧脫貧，開(kāi)展污染防治，深入貫徹“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，在深度和廣度方面都得到巨大發(fā)展。截至2018年12月末，PPP入庫(kù)項(xiàng)目現(xiàn)有8 839個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額13.4億元[1]。然而，PPP項(xiàng)目在快速發(fā)展的過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題。從公共部門的方面來(lái)講，首先，現(xiàn)有法律法規(guī)未對(duì)PPP項(xiàng)目做明確定義和規(guī)范，使得社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目時(shí)缺少法律保障等問(wèn)題，造成PPP項(xiàng)目難以得到足夠的社會(huì)資本的支持;其次，政府過(guò)于關(guān)注PPP項(xiàng)目的融資功能，卻難免忽視了項(xiàng)目的管理，在項(xiàng)目選擇時(shí)存在盲目懈怠等問(wèn)題，這無(wú)疑是增加了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);最后，市場(chǎng)化、規(guī)范化相對(duì)不足，政企雙方契約精神缺乏。從私營(yíng)部門角度看，以最少的成本來(lái)獲取最多的利益，是社會(huì)資本的終極追求，這使得PPP項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和社會(huì)效益得不到充足的保證;缺少第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施的效率較低。本文正是通過(guò)研究中國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)的案例，分析合同設(shè)計(jì)對(duì)績(jī)效的影響，來(lái)加強(qiáng)在中國(guó)社會(huì)環(huán)境背景下合同設(shè)計(jì)階段的科學(xué)性與客觀性，讓PPP模式得以長(zhǎng)足發(fā)展，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

一、合同特征影響績(jī)效的定性比較分析

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以中國(guó)境內(nèi)的PPP項(xiàng)目為研究對(duì)象，對(duì)其合同特征因素是否影響績(jī)效做出分析和研究。合同特征中有合同期限、合同簽約方式（BOT、ROT等）、交易成本、政策支持條款等多種特征[2]，PPP項(xiàng)目本身的多主體性、復(fù)雜性在這些合同特征綜合影響不斷放大，形成PPP項(xiàng)目不同水平的績(jī)效。本文需要借助QCA軟件分析出具體的影響績(jī)效的合同特征條件組合。因?yàn)檠芯康哪康木哂兄饔^判斷性，故采用立意抽樣的方法，同時(shí)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目涵蓋交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、市政、科教、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域，故在案例選取中也進(jìn)行一定程度的篩選和分類[3]。

因?yàn)镻PP模式在我國(guó)起步較晚，信息公開(kāi)程度不夠高，故在案例的選取中主要通過(guò)二次文獻(xiàn)分析以及財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站公開(kāi)的部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行整理和賦值，交通領(lǐng)域選取北京地鐵4號(hào)線、杭州灣跨海大橋、深圳梧桐山隧道;環(huán)保領(lǐng)域選取天津市雙崗垃圾焚燒發(fā)電站、武漢湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目;養(yǎng)老領(lǐng)域選取北京市朝陽(yáng)區(qū)第二社會(huì)福利中心;農(nóng)業(yè)領(lǐng)域選取了浙江省麗水市華東藥用植物園項(xiàng)目;市政領(lǐng)域選取了固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目;科教領(lǐng)域選取北京大數(shù)據(jù)研究平臺(tái)。同時(shí)，這些案例也是在30個(gè)PPP項(xiàng)目成功案例和20個(gè)PPP失敗案例中選取的典型，保證案例的高異質(zhì)性。在案例縱向時(shí)間線上，有20世紀(jì)八九十年代的深圳梧桐山隧道等，有21世紀(jì)初的武漢湯遜湖污水處理廠等項(xiàng)目，還有近年開(kāi)展的北京大數(shù)據(jù)研究平臺(tái)等短期PPP項(xiàng)目。通過(guò)對(duì)案例的充分學(xué)習(xí)和深入了解并反復(fù)對(duì)比和校準(zhǔn)后形成統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)案例各項(xiàng)數(shù)據(jù)特征如合同期限、項(xiàng)目類型、交易成本、政策情況、項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行主觀性賦值，如表1。

（二）變量設(shè)計(jì)

1.合同期限

合同期限是私人投資者認(rèn)為能否在有效期內(nèi)收回成本的一項(xiàng)重要指標(biāo)。在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，通常涉及較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就需要有長(zhǎng)期的合約保證。在合約列明的時(shí)間期限內(nèi)，投資方中標(biāo)后則擁有該項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，故對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，利益最大化是他們的目標(biāo);對(duì)項(xiàng)目績(jī)效來(lái)說(shuō)，合理的社會(huì)收益、更多的政府支持是關(guān)鍵。關(guān)于合同期限，國(guó)家也出臺(tái)一系列法律法規(guī)，規(guī)范和引導(dǎo)PPP項(xiàng)目，歸納為表2。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是重要的項(xiàng)目特征，所以在合同簽訂的過(guò)程中，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制是保證PPP項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵[4]。而完善PPP風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制則是保障PPP項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵。王守清（2020）認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同運(yùn)營(yíng)的模式體現(xiàn)公共部門和私營(yíng)部門參與項(xiàng)目的程度和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，張亞蕾等（2015）對(duì)不同PPP模式對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行數(shù)值分析，綜合可得如表3。

3.交易成本

PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性以及契約不完全性決定交易成本的存在，科斯把交易成本分為事前和事后的成本。在PPP項(xiàng)目合同簽訂過(guò)程中，事前的交易成本包含交易主體選取、協(xié)議談判成本、融資成本，如果政府在這一階段能夠采取公開(kāi)招標(biāo)的方式則會(huì)有效降低交易成本的產(chǎn)生。事后的交易成本則包含政府的監(jiān)督與協(xié)調(diào)以及協(xié)議終止造成的法律糾紛等。在實(shí)際的項(xiàng)目觀測(cè)中，可以把公開(kāi)招標(biāo)程序和合同履行情況作為交易成本大小的判斷點(diǎn)[5]。

4.政策支持

投資周期和投資額度是私營(yíng)部門考慮的關(guān)鍵因素，私營(yíng)部門希望能夠更快回收成本，如果政府等公共部門有失約行為則會(huì)顯著影響投資者的熱情。地方政府出臺(tái)相關(guān)政策表明制度環(huán)境的穩(wěn)定將會(huì)減少私營(yíng)部門的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，同時(shí)明確的PPP合作意向也會(huì)為投資者帶來(lái)信心。政策支持體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同的一紙文書，貫穿于PPP項(xiàng)目整體流程中。如果在針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行招商引資之前，政府能夠做好充分的調(diào)研，并在PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中認(rèn)真履行監(jiān)督和指導(dǎo)的職責(zé)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中履行合約的具體條款，PPP項(xiàng)目就能真正發(fā)揮吸引民間資本、創(chuàng)造社會(huì)效益的作用[6]。

5.項(xiàng)目績(jī)效

通過(guò)PPP項(xiàng)目績(jī)效，可以看出項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，而PPP項(xiàng)目作為公共部門與私營(yíng)部門共同合作的產(chǎn)物，其主要目標(biāo)即為私營(yíng)部門的投資收益和公共部門的社會(huì)收益。對(duì)于績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行合理、高效的識(shí)別，是進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵，也是建立其完善的績(jī)效評(píng)估體系的重點(diǎn)。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法不但把目標(biāo)管理和量化考核融為一體，還對(duì)任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行合理分解，使其能夠更為符合組織戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。因此，KPI能夠?qū)PP項(xiàng)目進(jìn)行有效的績(jī)效考核，它能夠關(guān)注于PPP項(xiàng)目的任務(wù)目標(biāo)，充分反映出VFM（物有所值）的目的[7]。通過(guò)文獻(xiàn)整理與分析，得出不同的學(xué)者與研究機(jī)構(gòu)識(shí)別的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，見(jiàn)表4。通過(guò)對(duì)表4的整理與歸納可以得到本文所要進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的四個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，分別為預(yù)算約束、工期控制、公眾滿意、技術(shù)創(chuàng)新。以上這四個(gè)指標(biāo)涵蓋了政府、企業(yè)、用戶（民眾）各自的需求，同時(shí)在系統(tǒng)論的支撐下，這些指標(biāo)也能很好地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行反饋，對(duì)項(xiàng)目能夠及時(shí)糾偏，提高項(xiàng)目的績(jī)效水準(zhǔn)[8]。

（三）數(shù)據(jù)指標(biāo)處理

在研究的10個(gè)案例中，存在一些影響因素?zé)o法用“是”與“否”進(jìn)行評(píng)判，變量因素的邊界具有模糊性，因此本文采用模糊集進(jìn)行數(shù)據(jù)分析（fs-QCA）[9]，對(duì)案例的各項(xiàng)因素進(jìn)行0—1之間的賦值。本研究總共考察4個(gè)條件變量和1個(gè)結(jié)果變量，四個(gè)條件變量分別是合同期限、風(fēng)險(xiǎn)分配、交易成本、政策支持，這些變量的賦值從0至1，賦值這些變量的數(shù)據(jù)來(lái)自搜集到的案例相關(guān)的文獻(xiàn)與新聞。這些變量的賦值參照表5。

（四）定性比較分析

1.真值表構(gòu)建

首先對(duì)整理所得的10個(gè)案例進(jìn)行相應(yīng)的變量賦值。其次由于數(shù)據(jù)采取模糊處理，故進(jìn)行真值表算法的第一階段——?jiǎng)?chuàng)建真值表。對(duì)結(jié)果變量“項(xiàng)目績(jī)效”進(jìn)行編碼轉(zhuǎn)換后得出真值表[10]，見(jiàn)表6。

2.單變量必要性分析

定性比較分析中，經(jīng)一致性和覆蓋率計(jì)算，可確定變量間是否存在必要性和充分性關(guān)系[11]。一般來(lái)說(shuō)，一致性指標(biāo)數(shù)大于0.9則表明此變量是產(chǎn)生結(jié)果的必要條件，如果小于0.9并且大于0.8則為充分條件。經(jīng)fs—QCA軟件計(jì)算所得見(jiàn)表7。

由表7可知，四個(gè)解釋變量均不是項(xiàng)目績(jī)效良好的必要條件，故單個(gè)變量無(wú)法解釋結(jié)果出現(xiàn)的原因，在本研究中，項(xiàng)目績(jī)效是多因素共同作用的結(jié)果。

3.結(jié)果輸出

QCA軟件中有“指定分析”和“標(biāo)準(zhǔn)分析”兩種路徑，相較于指定分析，標(biāo)準(zhǔn)分析的結(jié)論更多元，本文采用標(biāo)準(zhǔn)分析路徑。

QCA軟件分析的輸出包括每個(gè)解決方案（條件變量）的一致性和覆蓋率以及各解決方案作為一個(gè)整體的一致性，見(jiàn)表8。一致性度量各解決方案以及解決方案整體是結(jié)果子集的程度，而覆蓋率則度量各解決方案及方案整體所覆蓋結(jié)果的多少。一致性和覆蓋率是通過(guò)在解決方案（由一個(gè)或多個(gè)解決方案組成）的基礎(chǔ)上檢查原始模糊數(shù)據(jù)集得出的。原始數(shù)據(jù)集中的案例在每個(gè)解決方案中都得以體現(xiàn)并且是形成一致性、覆蓋率數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。

由表中結(jié)果可知，影響項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果的有兩種條件組合，分別為：

（1）較短合同期限+較低交易成本+較高程度政策支持

（2）較長(zhǎng)合同期限+風(fēng)險(xiǎn)平均分擔(dān)+較高程度政策支持

在標(biāo)準(zhǔn)分析結(jié)果中還顯示了簡(jiǎn)單結(jié)果，即政策支持，當(dāng)然，它的一致性指數(shù)為0.820，覆蓋率指數(shù)為0.917。標(biāo)準(zhǔn)分析結(jié)果中的中間結(jié)論與復(fù)雜結(jié)果一致，故不再贅述。

二、定性比較分析結(jié)果

（一）顯著項(xiàng)目績(jī)效的復(fù)雜條件因素組合

1.較短合同期限+較低交易成本+較高程度政策支持

一些小型PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期短，合同周期也短，但這種輕量化的運(yùn)作效率較高，短期內(nèi)就能出成果，同時(shí)，政府給予政策支持。有些項(xiàng)目完全由政府出資，企業(yè)進(jìn)行外包管理，有些項(xiàng)目是政府出一部分資金，其余由社會(huì)資本中標(biāo)投資，在項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中，政府以參與者的身份對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)，有利于項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)行。北京市朝陽(yáng)區(qū)民政局建設(shè)第二社會(huì)福利中心，是朝陽(yáng)區(qū)第一所全部由政府投資建設(shè)，采用PPP模式運(yùn)營(yíng)的區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這個(gè)項(xiàng)目同樣符合這種條件組合，運(yùn)營(yíng)周期短，只有10年，但由于政府的建設(shè)保障，也吸引大批運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)參與招標(biāo)。這種政府出資建設(shè)，公司外包管理的PPP模式，使得項(xiàng)目的建設(shè)和項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)被分開(kāi)，可以更好地發(fā)揮政府統(tǒng)籌力和市場(chǎng)運(yùn)行效率，有效提高項(xiàng)目績(jī)效水平。

2.較長(zhǎng)合同期限+風(fēng)險(xiǎn)平均分擔(dān)+較高程度政策支持

長(zhǎng)效合同期限通常意味著更多的剩余控制權(quán)，在項(xiàng)目完成后能夠進(jìn)行自主收費(fèi)，但同時(shí)要有政府的政策支持，這也是對(duì)項(xiàng)目的行政暗示，會(huì)給投資方帶來(lái)更多的投資信心。如果沒(méi)有政府政策支持，雖然合同期限很長(zhǎng)，企業(yè)也有法律認(rèn)可的收費(fèi)制度，但很有可能像深圳梧桐灣隧道和杭州灣跨海大橋等交通收費(fèi)基建那樣難以收回成本，造成投資方的虧損。北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司承建，北京市發(fā)改委主導(dǎo)方案編制與審批。在融資模式上，對(duì)PPP融資模式進(jìn)行首次探索和市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)投資及運(yùn)營(yíng)主體的多元化，形成行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)，從而促進(jìn)技術(shù)、管理與服務(wù)等方面的創(chuàng)新。在項(xiàng)目具體實(shí)施的過(guò)程中，北京市政府建立了強(qiáng)有力的政策保障體系，不但進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)貼，還為項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行了相關(guān)政策的配套，政府由以前領(lǐng)導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)化為參與者的角色。以上這些因素都極大地促進(jìn)了項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行，不僅讓社會(huì)資本取得了合理收益，還提升了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的效率和服務(wù)的質(zhì)量。

（二）顯著績(jī)效的簡(jiǎn)單條件因素

政策因素是PPP項(xiàng)目獲得顯著績(jī)效的充分條件（consistency>0.8），同時(shí)在QCA定性比較分析的結(jié)果中顯示為簡(jiǎn)單條件因素[12]。可以認(rèn)為，政策支持是PPP項(xiàng)目獲得顯著績(jī)效不可或缺的一部分，在實(shí)際項(xiàng)目開(kāi)展的整個(gè)流程中，項(xiàng)目績(jī)效不佳的幾個(gè)案例都存在政府的承諾不足、政策支持不到位等情況。武漢湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目由凱迪公司承建，建設(shè)期兩年，20年經(jīng)營(yíng)期，期滿后無(wú)償交給武漢高科。但是，當(dāng)一期工程完工后，政府承諾的配套管網(wǎng)設(shè)施等遲遲未能到位，從而造成項(xiàng)目持續(xù)虧損。在這種情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)提出由武漢水務(wù)集團(tuán)進(jìn)行污水處理廠的收購(gòu)，一方面水務(wù)集團(tuán)壓低整體收購(gòu)價(jià)格，另一方面所有配套設(shè)施依舊不能完善。故武漢湯遜湖處理廠PPP項(xiàng)目在政府前期調(diào)研不充分，后期配套方案不落實(shí)的情況下夭折了。

三、政策建議

（一）較短合同期限PPP項(xiàng)目政策建議

1.公開(kāi)招標(biāo)

在實(shí)際的運(yùn)行中，第一個(gè)要求是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)發(fā)現(xiàn)投資人。在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)站上發(fā)布項(xiàng)目消息，能夠有效吸引社會(huì)投資者的關(guān)注，并且能夠?qū)ξ降纳鐣?huì)資本形成有效競(jìng)爭(zhēng)力，從而促進(jìn)更多投資人的關(guān)注。其次是在公開(kāi)招標(biāo)的過(guò)程中能夠公開(kāi)項(xiàng)目?jī)r(jià)值，展示項(xiàng)目的整體規(guī)劃，做到政府與社會(huì)投資方信息的互通有無(wú)，避免因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而造成交易成本上升。第三是形成一定程度的公眾監(jiān)督，正是有了公開(kāi)招標(biāo)這一環(huán)節(jié)，更多項(xiàng)目的信息展現(xiàn)在公眾面前，有助于降低政府尋租和市場(chǎng)逆向選擇情況的發(fā)生[13]。公開(kāi)招標(biāo)作為合同設(shè)計(jì)特征的一部分，它一方面將PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、多樣性關(guān)系理順，另一方面也作為PPP項(xiàng)目的起點(diǎn)，對(duì)PPP項(xiàng)目的整體有指導(dǎo)作用，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。

2.創(chuàng)新投融資機(jī)制

在新形勢(shì)下，政府對(duì)待社會(huì)資本要大膽且謹(jǐn)慎地使用，第一，在不影響社會(huì)效益的前提下擴(kuò)大私營(yíng)部門特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利;第二，通過(guò)入股的合作方式，政府可與PPP項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)共同組建公司，主要由中標(biāo)企業(yè)提供資金，政府提供少許資金和資產(chǎn)抵押;第三，對(duì)資金流程的設(shè)計(jì)要科學(xué)化，以前銀行在政府的擔(dān)保下會(huì)接受較大數(shù)額的貸款，而實(shí)際上對(duì)于還款期限、還款強(qiáng)度并未進(jìn)行明確規(guī)定，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金短缺，故在項(xiàng)目投融資階段，要合理把控資金來(lái)源、評(píng)估還款強(qiáng)度與確立還款方式，把項(xiàng)目的投融資分配清楚，這也有利于PPP項(xiàng)目未來(lái)的平穩(wěn)運(yùn)行[14]。

3.相應(yīng)政策引導(dǎo)

例如大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)，政府需要對(duì)某個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和掌握，以更好地推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，然而社會(huì)投資者對(duì)這種“出力不討好”的項(xiàng)目建設(shè)存在一定的偏見(jiàn)，這就需要政府主動(dòng)出擊，做好政策引導(dǎo)。第一，明確項(xiàng)目建設(shè)的目的;第二，對(duì)社會(huì)投資者提供專家指導(dǎo)和政策補(bǔ)貼;最后，總結(jié)此類項(xiàng)目進(jìn)展的政府的缺位部分，不斷提高此類項(xiàng)目的政府參與度。

（二）較長(zhǎng)合同期限PPP項(xiàng)目政策建議

1.項(xiàng)目前期評(píng)估

在財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心的網(wǎng)站“信息公開(kāi)欄”中可以看到，項(xiàng)目評(píng)估包含物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果、通過(guò)財(cái)政承受能力論證。物有所值是用于評(píng)價(jià)政府是否能通過(guò)項(xiàng)目全周期運(yùn)營(yíng)，以獲取最大收益的評(píng)價(jià)方法。關(guān)于財(cái)政承受能力，學(xué)者黃徐會(huì)指出，政府要根據(jù)量入為出的原則，合理衡量自身所能承受的財(cái)政責(zé)任，再安排PPP項(xiàng)目。因此，政府在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估的時(shí)候，通過(guò)運(yùn)用物有所值理論和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)體系，不僅能明確自身的責(zé)任，也會(huì)給項(xiàng)目投資者帶來(lái)相應(yīng)的投資壓力，達(dá)到一種平衡的狀態(tài)。

2.完善監(jiān)督機(jī)制

完善的監(jiān)督機(jī)制首先要明確三個(gè)問(wèn)題：監(jiān)督主體、監(jiān)督方式和監(jiān)督客體。

PPP項(xiàng)目中監(jiān)督主體一般為政府，具體來(lái)說(shuō)又可分為獨(dú)立監(jiān)管部門、財(cái)政管理部門、建設(shè)管理部門等。所以，PPP項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，是有多個(gè)部門交叉監(jiān)管的，這也就必然會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、多頭領(lǐng)導(dǎo)等情況，解決這一難題的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)完備的監(jiān)管體系，突出各部門職責(zé)特點(diǎn)及范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管[15]。在監(jiān)管的實(shí)施過(guò)程中，政府可以派遣相關(guān)官員給予現(xiàn)場(chǎng)查看和指導(dǎo)，這不僅是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)展的推進(jìn)，也是一種政治暗示，這將給項(xiàng)目投資者帶來(lái)極大的信心。當(dāng)然，監(jiān)管方式還包括工期控制、質(zhì)量管理等多種手段，在項(xiàng)目開(kāi)展的不同階段，政府要能夠選擇合適的監(jiān)管方式。關(guān)于監(jiān)管客體，通常會(huì)是承包單位、PPP項(xiàng)目公司和私人投資者。

3.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

這是較長(zhǎng)合同期限條件下影響項(xiàng)目績(jī)效的重要因素。長(zhǎng)期合同的PPP項(xiàng)目存在諸多不確定性，包括項(xiàng)目的投資回報(bào)率、政府合約履行情況等。政府采取相關(guān)措施分擔(dān)項(xiàng)目一定的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)為PPP項(xiàng)目提供一定的保障，具體說(shuō)來(lái)，包括資金投入、配套基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼。在本文選取的10個(gè)案例中，武漢湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目相比較而言績(jī)效水平較差，究其原因，是政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的不到位，湯遜湖所在的東湖開(kāi)發(fā)區(qū)政府，希望本區(qū)的污水利用率得以提高，但對(duì)于項(xiàng)目本身所需要的基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)卻缺少建設(shè)。雖然這個(gè)污水處理廠的項(xiàng)目屬于BOT項(xiàng)目，但項(xiàng)目資金基本都是凱迪公司投入，政府在水務(wù)這方面的資金很缺乏，所以，當(dāng)項(xiàng)目缺少污水來(lái)源造成企業(yè)虧損時(shí)，政府沒(méi)有相關(guān)的配套方案去解決，故PPP項(xiàng)目的績(jī)效顯著降低，成為PPP項(xiàng)目一個(gè)典型的失敗案例。在PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，要能把政府對(duì)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體現(xiàn)在合同設(shè)計(jì)中，不僅體現(xiàn)政府對(duì)此項(xiàng)目的重視，也為項(xiàng)目的有效開(kāi)展提供保障。

4.履行政府信用

在20世紀(jì)80年代，由于很多基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)，政府沒(méi)有足夠的資本，故采用PPP模式進(jìn)行招商引資，條件則是投資企業(yè)獲取較長(zhǎng)年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，尤其是一些高速公路、大橋、隧道等，工程量大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目。但隨著社會(huì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施免費(fèi)使用的呼聲越來(lái)越高，為了提供更好的社會(huì)服務(wù)，國(guó)家終止了很多道路、橋梁的收費(fèi)，但這一行為卻對(duì)某些合同期限很長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目造成收益影響，有些合同政府基于社會(huì)整體效益，只能選擇提前收購(gòu)，而面對(duì)這一情況，項(xiàng)目雙方主體會(huì)對(duì)收購(gòu)的價(jià)格產(chǎn)生分歧，這同時(shí)也會(huì)極大消磨投資者的信心。故在合同履行方面，政府要分析未來(lái)可能出現(xiàn)的狀況，作為PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)方能堅(jiān)持履行合約，保持較高的政府信用。

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