新舊《政府購買服務管理辦法》比較分析

李兆鑫

2020年3月1日，新的《政府購買服務管理辦法》（以下簡稱“新辦法”）將正式實施，此前于2014年12月頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》（以下簡稱“暫行辦法”）同時廢止。

新辦法在供需雙方法律地位、購買服務范圍、預算與績效管理等主要方面對政府購買服務做出了全新規(guī)定。本文試對新舊兩版管理辦法的主要條文進行比較分析，以求對政策導向作出更全面解讀。

一、政府購買服務進入成熟期，供需雙方法律地位趨于平等

此次新辦法的頒布實施，標志著在經(jīng)過五年的探索之后，政府購買服務的理論認識、政策框架、管理模式均進入成熟期。從行文來看，暫行辦法全文共39條，4615字;新辦法全文35條，2870字。新辦法以更簡練的語言對政府購買服務進行了規(guī)范管理，這主要是因為，理論認識已經(jīng)在這五年得到了普及，新辦法對此方面的描述大幅減少。此外，新辦法側(cè)重負面約束管理，重點描述什么“不可以”，而暫行辦法則多采用枚舉法，對描述什么“可以”著墨過多。

在法律依據(jù)方面，新辦法刪除了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國務院辦公室關于政府向社會力量購買服務的知道意見》兩個規(guī)范性文件，顯示近五年來我國相關立法工作趨于規(guī)范和成熟。與此同時，與暫行辦法相比，新辦法增加了《中華人民共和國合同法》作為法律依據(jù)。在第二十二條明確規(guī)定，“政府購買服務合同的簽訂、履行、變更，應當遵循《中華人民共和國合同法》的相關規(guī)定”;第二十三條要求，“購買主體應當與確定的承接主體簽訂書面合同”。關于政府購買服務適用行政法還是民商法的爭論，自暫行辦法出臺以來便一直存在，隨著新辦法對合同法的引用，這一議題的結(jié)論已經(jīng)日益清晰。

此前財政部發(fā)布的《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號文）曾明確要求，“加強地方政府誠信建設，增強契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責任納入預算管理，按照合同約定及時履約，增強社會資本長期投資信心。”這充分說明，政府與社會資本在購買服務過程中的法律關系，更為適用民商法律關系。

二、規(guī)范購買服務范圍，下放指導管理權(quán)限

新辦法和暫行辦法均明確對政府購買服務實行指導性目錄管理，但管理思維存在正負方向兩種不同的態(tài)度。

（一）暫行辦法對購買服務范圍的要求

暫行辦法采用枚舉法，將政府指導性目錄分為基本公共服務、社會管理型服務、行政管理與協(xié)調(diào)性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項及其他適宜由社會力量承擔的服務事項六類，明確要求納入指導性目錄的服務事項，應當實施購買服務。

（二）新辦法對購買服務范圍的要求

新辦法首先明確政府購買服務，應當是各級國家機關屬于“自身職責范圍”且適合通過市場化方式提供的服務事項。

之后采用別除法，明確六種負面情形不得納入政府購買服務范圍，這六種情形包括：

1.不屬于政府職責的服務事項;

2.應當由政府直接履職的事項;

3.政府采購法律、行政法規(guī)規(guī)定的貨物和工程，以及將工程和服務打包的項目;

4.融資行為;

5.購買主體的人員招、聘用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項;

6.法律、行政法規(guī)以及國務院規(guī)定的其他不得作為政府購買服務內(nèi)容的事項。

在此六種情形之外，將指導目錄的管理權(quán)限下放。同時明確，納入指導目錄且已安排預算的，“可以”實施政府購買服務。

（三）實施“負面清單”管理的目的和意義

上述政策態(tài)度的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了尊重市場調(diào)節(jié)機制的基本原則，同時密切結(jié)合近年來的管理實踐，在立法上將假PPP項目排除在政府購買服務范圍之外。在六種負面情形中，貨物和工程、融資行為、人員招工等行為均被排除在政府購買服務的范圍之外。遏制了利用政府購買服務變相投資、變相舉債、變相用工的勢頭。

三、強調(diào)統(tǒng)籌安排，強化中期管理，結(jié)合績效管理

新辦法和暫行辦法均對政府購買服務中的預算管理、績效管理作出了規(guī)范。但與暫行辦法相比，新辦法更加強調(diào)統(tǒng)籌安排、強化全程管理。

（一）目前政府購買服務預算管理中存在的主要問題

暫行辦法要求，“政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統(tǒng)籌安排”，重點關注預算的資金來源。在管理實踐中，往往出現(xiàn)先有項目，后補預算的情況。這種行為有幾個突出弊端：

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1.政府信譽下降。項目上馬后，由于缺乏預算安排，服務費用遲遲不能支付，嚴重影響政府信用。有些地方，商業(yè)銀行已經(jīng)將政府購買服務項目拉入黑名單，不予貸款。同時，由于資金鏈斷裂，各地也出現(xiàn)了一些“半拉子”項目。

2.隱形負債增加。如前文所述，在政府購買服務過程中，供需雙方的法律地位平等，由民商法規(guī)范。這就要求，無論是否安排財政預算，項目上馬后，政府方對社會資本方的支付義務即已形成，造成了隱形負債增加。

3.缺乏事后監(jiān)督。由于缺少財政預算安排，政府方與社會資本方相互推諉，相互埋怨，雙方關注重點都在盤算錢的問題，使項目本身的建設和運營被忽視。事后監(jiān)督根本無從談起，項目成本難以控制，項目質(zhì)量無法保證。

（二）新辦法對政府購買服務預算管理的新規(guī)范

針對上述問題，新辦法通過強調(diào)預算統(tǒng)籌安排，強化全程管理，結(jié)合績效管理等方法予以全面規(guī)范。

1.強調(diào)統(tǒng)籌安排。新辦法第十六條規(guī)定，“政府購買服務項目所需資金應當在相關部門預算中統(tǒng)籌安排”，“未列入預算不得實施”。強調(diào)要現(xiàn)有預算，后有項目。同時要求，“購買主體在編報年度預算時，應當反映政府購買服務支出情況。政府購買服務支出應當符合預算管理有關規(guī)定。”

2.強化中期管理。目前，很多政府購買服務存在固定性、連續(xù)性的特點，購買服務的過程要持續(xù)較長時間。為此，新辦法要求政府購買服務預算要“與中期財政規(guī)劃相銜接”。

新辦法第二十四條進一步要求，“政府購買服務合同履行期限一般不超過1年;在預算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同”。

3.結(jié)合績效管理。盡管暫行辦法也對績效管理作出了要求，但目前，政府購買服務績效管理普遍較為薄弱。政府購買服務績效管理關系到政府購買服務是否“買得值”的問題，新辦法在政府購買服務績效管理的主題、對象和方式等作出了更明確的要求，要求開展事前績效評估，定期開展績效評價，探索運用第三方評價評估，加強評價結(jié)果運用，以期解決“買得值”問題，不斷提高政府購買服務的質(zhì)量和效益，更好地滿足人民群眾的公共服務需求。

四、結(jié)語

綜上，隨著新辦法的頒布，標志我國政府購買服務工作進入到一個成熟期。隨著供需雙方主體法律地位的明確，對購買服務范圍的“負面清單”管理、預算管理、績效管理的加強，相信政府購買服務工作將在規(guī)范中得到長足發(fā)展。

但也應當看到，與西方發(fā)達國家相比，我國開展政府購買服務工作的時間較短，在開展此項工作中，如何使新辦法得到貫徹執(zhí)行，依然是一個新問題。

參考文獻：

[1]《政府購買服務管理辦法》.財政部第102號令.2020年1月3日簽發(fā).

[2]《政府購買服務管理辦法（暫行）》.財綜（2014）96號文.2014年12月15日簽發(fā).

[3]《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》.財金（2019）10號文.2019年4月22日簽發(fā).

[4]財政部有關負責人就修訂《政府購買服務管理辦法》答記者問.經(jīng)濟參考報，2020年2月3日.

[5]伍玉振.政府購買公共服務價值導向的偏離與回歸.行政與法，2020年第1期.

單位名稱：玉禾田環(huán)境發(fā)展集團股份有限公司