陜西農村相對貧困背景下財政扶貧的研究

何昕桁　朱丹青　馬岳潮　羅文春

摘要：2020年后，中國實現全面脫貧，農村的絕對貧困問題可以得到根治，接下來，相對貧困的問題將成為國家治理貧困的重點。本研究從陜西農村財政扶貧動力、貧困主體脫貧基礎、陜西省財政管理以及監督等方面分析陜西省農村相對貧困現狀及在相對貧困背景下財政扶貧開發方面建議。

關鍵詞：相對貧困? 財政扶貧? 絕對貧困

一、引言

貧困問題關系國家經濟發展，關乎社會的長治久安。習近平總書記在2019年10月31日召開的十九屆四中全會中指出：“要堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制。”到2020年，絕對貧困將被徹底消除，取而代之的是相對貧困問題。而打贏貧困轉型時期戰役，必須要依托財政專項扶貧投入這一重要手段。隨著陜西省農村地區相對貧困問題的日益凸顯，扶貧減貧工作要注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生，財政專項扶貧要持續發揮對貧困的負向拉動作用。為提高財政扶貧減貧的益貧效果，政府應該不斷優化財政資金投入結構、積極探索并創新扶貧資金模式、建立健全財政資金考核機制，發揮財政的兜底性保障作用。

二、財政扶貧問題

（一）財政扶貧創新動力不足

當前陜西省在財政扶貧工作中取得了一定成效：推廣“金融+企業（合作社）+貧困戶”產業扶貧模式，重點支持紅棗種植加工等地方特色產業發展，推動貧困地區家庭經營凈收入持續增長，占其人均可支配收入的32%;實行因地制宜、因人而異的異地搬遷政策，一定程度上解決了貧困地區“一方水土養育不起一方人”的生態貧困問題;政府不斷完善貧困地區社會保障體系的建設，異地搬遷扶貧補貼、產業開發扶貧補貼及時到位，醫療保障的有效覆蓋，相關地區轉移性收入增幅達峰值。

但以上三大傳統財政扶貧政策的制定和實施主要是為解決2020年以前絕對貧困問題，為解決多維貧困和相對貧困問題，陜西省政府還應在金融服務及產品創新上進行積極探索[1]。當前陜西省產業扶貧呈現片段化、單一性特點，尤其體現在缺乏直接提升農民農業生產能力的農業生產技術知識和經營管理知識的系統化培訓，產銷渠道不暢通等方面，新興電子商務的作用在脫貧工作中潛力較大但沒有發揮全部效用;異地搬遷缺乏長期規劃和整體布局，扶貧產業整體規劃與當地城鎮化建設結合不到位，“挪窮窩，拔窮根”思想貫徹不及時，使得有脫貧能力和意愿的農民仍束縛于土地，第三產業對于解決相對貧困問題創新動力發掘不夠;當前農村社會保障體系覆蓋面有限，普惠性民生脫貧、公平性脫貧落實不到位，因病致貧問題嚴重，綜合性醫療扶持措施有待開發。

（二）貧困主體脫貧基礎薄弱

陜西省大部分貧困主體地處偏遠深山、文化程度低、信用意識差，政府對貧困主體脫貧情況難以持續跟蹤，造成嚴重信息不對稱問題，挫傷市場上其他金融機構對貧困主體貸款的積極性，資金使用情況不到位。除此以外，很多貧困戶思想觀念較為落后，難以面對新理念，“小富即安”的思想根深蒂固，存在不敢想、不敢闖、不敢干的落后保守思想，也不愿意學習科技知識和接受市場經濟知識，這導致創新財政扶貧政策實施不力：如部分貧困群體拒絕進行異地搬遷，擔心房地消失[2];多數貧困群體不敢申請扶貧貼息貸款，擔心償還風險，切斷了助力脫貧的一條有效資金來源。貧困地區嚴峻的教育缺位現象、貧困主體文化素質偏低，受此影響，貧困群眾主觀上認為職業培訓與教育培訓作用甚微、時間成本高、培訓內容難以消化，參加培訓積極性不高，形成惡性循環。長此以往，本地企業用工的供需矛盾突出，企業高素質人才缺位，工人整體素質不高，企業發展生產受阻。

（三）財政資金科學化精細化管理仍有待加強

隨著財政體制改革的持續深入推進，陜西省農村地區的財政管理水平已有顯著提升，逐步形成日趨現代化的信息網絡財政管理系統[3]。當前陜西省旨在完善“鄉財縣管鄉用”的新型財政管理模式，實現“五個不變”：即預算管理權、資金所有權、財務審批權、債權債務主體、獨立核算責任主體不發生改變，落實“五個統一”：即核算統一、賬戶統設、工資統發、票據統管、采購統辦。陜西省農村地區針對實際狀況建立了較為規范的財政預算指標管理系統，為加強對縣級與村級的財務管理，在“五權不變”的情況下，設立農村財務代理中心，實行村賬鄉代理，推動財政財務管理基本步入正軌。目前鄉鎮財政財務管理網絡信息平臺的操作流程不規范、操作規則不夠細化，使得許多有效信息難以做到及時、全方位的監控，項目設置的內容不甚合理，硬件配置的標準處于較低水平，財政信息丟失或泄密的風險較高;在財政管理工作方面，大多數村級尚未成立民主理財小組，依然處于被動核算記賬狀態，其中的會計核算內容的真實性有待進一步核實，財務公開制度沒有奉行常態化、透明化的原則。

（四）財政監督滯后

農業稅取消后，陜西省農村地區財政組織收入的職能被弱化，會計核算、資金的發放和補貼、民生民本的支出、項目資金等的管理職能亟待加強，基層財政職能的轉換刻不容緩。當前，財政監督職能的弱化導致陜西省農村地區財政職能難以充分發揮。中央財政實力的增強也促進了對地方財政的縱向轉移支付，尤其在民生民本方面，上級在下達鄉鎮基礎設施建設、社會保障等方面資金增多。但分屬教育、財政、交通等各個部門、多方管理的財政資金分散，直接導致農村地區對于“看得見”的部分難以實施有效監督，而對于“看不見”、“摸不著”的部分又無法實現有效管理，形成扶貧政策和扶貧現狀二者脫節的“真空”局面。基于目前背景來看陜西省農村地區的財政相關部門監督力量不足，在資金分配方面，各種項目的資金均由各分管部門來協調管理與安排，項目的申報工作則由發改委和其他相關部門聯合申報，未到財政部門備案，因此呈現出財政部門對項目本身情況了解甚少的局面;在項目實施過程中，財政部門由于技術和人員受限制的因素，多數情況只停留在表面上的“看客”而非深入了解;事后，由于財政部門人手短缺難以按規定進行跟蹤問效，故只對重大項目進行評審，小型項目無暇顧及。除此以外，政府對于違規行為處理不到位，項目資金多方管理，各部門各取所需，違規操作屢見不鮮，相關部門組織對項目資金進行“蠶食”，只追求眼前利益，忙于應付上級，對細節缺乏關注，或者不告不查，即便檢查出問題，也只是對其罰款，罰未責眾，大大削弱財政政策實施力度。

三、陜西省農村地區反相對貧困的財政建議

（一）優化財政資金投入結構

政府財政支出在扶貧開發工作中發揮著主導作用，通過多維角度分析貧困群體中相對弱勢者陷入貧困的原因，合理安排投資項目的優先順序，將貧困群體進一步細化細分：首先，針對內生發展動力弱的農村貧困人口建立財政兜底保障政策，實施社會保障政策性兜底，使貧困人口借助外部“輸血”手段增強內生“造血”功能，實行與扶貧開發制度的有效銜接，是緩解相對貧困的重要手段;對于一般貧困群體建立健全公平分配扶貧資源制度，重點增加公共服務領域的財政資金投入，解決資源分配不合理問題，不應為彰顯績效而將財政資金、信息、資源傾向于雖較弱勢但有較強發展潛力者[4]。優化減貧長效機制，聚焦重點性支出。在未來解決相對貧困的道路上，要嚴控財政扶貧資金流向，形成政府財政方面權責對應，促進減貧工作由量變到質變。

（二）創新扶貧資金模式

通過探索并試點多種社會化融資渠道，拓寬扶貧資金來源。在金融服務行業，建立健全扶貧小額貸款制度與扶貧小額保險制度，通過二者互補的機制，發揮金融扶貧的杠桿作用，催生貧困地區的發展動力和生產動力。經試點，信貸資金在某些方面的使用效益優于財政資金，能有效降低貧困脆弱性，是一種幫助貧困戶脫貧致富的優良形式。在此基礎上，政府應進一步降低信貸資金使用門檻，鼓勵貧困群體利用貼息資金發展生產，刺激資金的持續發展。

同時，政府積極引導社會資本流入扶貧開發建設，完善綜合扶貧體系，形成規模效益，舒緩財政資金扶貧壓力，彌補原有單一的財政資金扶貧的局限性，形成多方扶貧減貧資金合力，強化脫貧攻堅財力保障能力。

（三）政府建立健全財政資金考核機制

建議陜西省扶貧辦及下設機構建立健全扶貧工作考核機制及多元化考核指標，完善績效評估和制度科學問責制度，強化精準扶貧財政投入的考評機制。一是對相關部門財政支出責任實施規范化管理。各部門按照權責對應原則，應將職責細化至每一筆具體財政資金，包括該項資金的合理規劃和具體去向。以各級政府事權為依據，減少越位缺位行為的發生。二是引入多元化財政扶貧支出考評指標。財政扶貧資金績效考核指標應堅持社會效益與經濟效益相結合、指標的短期性與長期性相結合、公平與效率相結合的原則，綜合陜西省實際情況來制定。在指標制定過程中綜合考量該區域基礎設施建設情況、教育水平等，將扶貧減貧財政投入資金發揮最大效用。針對考核結果調整具體資金分配，接受社會各界監督，防止“暗箱操作”，真正解決財政資金到戶率不高、重點不突出的問題。

（四）加大稅收優惠支持力度

在解決相對貧困的道路上，我們要加強對貧困地區相關產業的稅收優惠，以此促進減貧開發。

一是通過稅收優惠吸引當地龍頭企業帶動貧困人群就業或再就業，按照雇傭貧困人口量或占比給予相應稅收（如：企業所得稅方面）優惠或由相應財政補貼進行無償教育或人力資源培訓。

二是引領帶動省內外發達區域的企業至貧困區域投資注資，實現資金調遷：對相關高新技術企業實行稅收優惠，到貧困地區建設并投資，鼓勵貧困地區通過科學技術減貧;對小微企業出臺企業所得稅減免政策，實現貧困人口就業脫貧;對從事保障性住房建設和爛房危房改造的房地產企業給予相應稅收優惠，鼓勵民生性脫貧;對從事環境保護和生態建設的企業給予稅收優惠，支持貧困地區生態脫貧。

三是社會組織從事扶貧服務取得的相關收入，對其實行稅收優惠或減免，鼓勵其參與扶貧開發工作。實現民間與政府合力，共同支持扶貧減貧工作。

四是擴大區域性稅收優惠政策的受益范圍。我國現行的稅收優惠政策受益范圍主要覆蓋西部地區和少數民族地區，陜西有部分地區尚未受益。建議制定試點試行針對不同貧困程度的區域制定專門稅收優惠政策，從而更加高效、公平地助力貧困地區脫貧。

綜上所述，針對陜西省農村地區的貧困現狀，建議通過完善農村基礎設施、加強產業扶貧的財政支持力度、加強扶貧資金的管理等方式提高政策的靈活性，實施多元化的財政扶貧開發手段優化扶貧效益。

四、總結

通過分析研究當下的陜西省農村貧困現狀和相關財政政策實施問題，得出陜西省貧困縣的大部分財政扶貧政策整體減貧效率不高，導致伴生的相對貧困現象不斷凸顯。而通過對有關財政扶貧政策的實施效率的研究，不難發現各貧困縣減貧效率低下的具體原因：一是當前已有財政政策缺乏創新動力，為解決后續多維貧困和相對貧困問題，陜西省政府還應在金融服務及產品創新上進行積極探索。二是貧困主體脫貧基礎薄弱，貧困地區居民文化素質不高，脫貧積極性不強，缺乏脫貧的相關技能。第三是財政監管不到位，由于貧困地區位置偏僻，政府難以對其政策實施情況進行有效跟蹤，故無法及時根據實施情況對相關政策進行調整和改進。因此本文基于以上分析，對于陜西省通過財政政策解決日后將長期存在的多維貧困和相對貧困問題，創新性地提出了陜西省農村地區反相對貧困的財政建議，包括：優化財政資金投入結構、創新扶貧資金模式、政府建立健全財政資金考核機制、加大稅收優惠支持力度，促進減貧開發。

參考文獻：

[1]袁金輝.構建解決相對貧困的長效機制[J].中國黨政干部論壇，2019（12）：70-72.

[2]張玉斌.探索建立解決相對貧困的長效機制[N].蘭州日報，2019-11-19（016）.

[3]胥愛貴.探索建立緩解相對貧困的長效機制[J].江蘇農村經濟，2017（11）：4-6.

[4]鄭功成.堅持與完善中國特色社會主義救助制度 建立應對相對貧困問題的長效機制[N].中國社會報，2019-12-11（003）.

作者單位：陜西科技大學經濟與管理學院