稅收征管體制改革對國庫工作的影響分析

劉玥

摘要： 2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》。同年6月，全國各省級及計劃單列市國稅局、地稅局合并統一掛牌，稅收征管體制改革正式拉開序幕。同年7月，中辦、國辦印發《國稅地稅征管體制改革方案》，明確改革的目標和主要任務是改革國稅地稅征管體制，合并省級和省級以下國稅地稅機構、劃轉社會保險費和非稅收入征管職責、構建高效統一的稅收征管體系等。人民銀行經理國庫有必要與改革后稅收征收模式重新對接，這對國庫業務流程和管理造成一定影響，對國庫監管履職提出了新要求。本文對相關情況進行總結和分析，以促進更好地履行經理國庫職責。

關鍵詞： 稅收改革 國庫 征管體制

一、稅收征管體制改革：政策回顧

我國現行稅制來源于1994年的分稅制改革，在當時中央財政收入持續減少的背景下，隨著社會主義市場經濟體制改革目標的建立，確立了“分稅制”財政體制，對稅收管理權限進行了劃分，并建立了適應分稅制需要的國庫體系和轉移支付制度。隨著經濟形勢的不斷變化，各項財稅體制改革的不斷更替，分稅制稅收征管模式已逐漸出現弊端，稅收征管體制改革成為時代發展的必然。2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》明確規定：將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責;為提高社會保險資金征管效率，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。2018年7月20 日，《國稅地稅征管體制改革方案》正式公布并明確提出，先合并國稅地稅機構再接收社會保險費和非稅收入征管職責，并規定從2019年1月1日起，各項社會保險費交由稅務部門統一征收，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進。改革實現了分稅制模式轉換，由一個稅務機構統籌負責所轄區域內各項稅收、社會保險費及其它非稅收入的征管，構建了新型財政管理體制。

二、稅收征管體制改革成果

稅收征管體制改革徹底打破原國稅地稅之間的壁壘，有效實現優化整合。對稅務機關來說，“二合一”給稅務管理帶來了諸多好處，例如國地稅系統打通、數據共享，使得稅收風險管理機制中的諸多難點也迎刃而解，稅務征管能力、征管質效全面提升。對納稅人來說，一方面大大節省了業務辦理時間及成本，另一方面增強了企業繳納社會保險費的強制性。改革帶來的變化無疑是巨大的，隨著改革向逐級接收社會保險費和非稅收入征管職責劃轉等領域縱深推進，也為人民銀行經理國庫工作帶來了新的挑戰，國庫應以此為契機，進一步發揮優勢、履行職責，為改革和經濟社會發展貢獻國庫力量。

改革推行一年多來，省、市、縣三級新稅務機構完成了對外掛牌，稅務系統已實現原國稅地稅業務“一廳通辦”，由兩個機構、兩支隊伍、兩套信息系統完成“六個統一”，形成了規范高效的稅收體制的雛形，有效降低了征管成本，節約了納稅人的納稅成本。另一方面，社會保險費及非稅收入征收職責的劃轉穩步推行中。以濟南市為例，2019年2月，濟南市轄內機關事業單位社會保險費統一由社保部門征收劃轉至稅務部門征收，2019年6月，部分城鄉居民社會保險費征管職責劃轉稅務部門。濟南市及所轄各區社會保險費全部在營管部入庫，省級社保業務交付營管部辦理;部分中央級非稅收入已實現由稅務部門發起指令，通過橫向聯網系統直繳入庫。此次征管體制改革擴大了直繳入庫的財政資金范圍，并為實現社會保險費、非稅收入及其他財政資金逐筆直繳入庫以及由國庫直接撥付到最終收款人，即真正的國庫一本賬提供了可能。

三、稅收征管體制改革對國庫工作的影響及挑戰

（一）增強了人民銀行在國家治理中的作用

征管體制改革將社會保險費、非稅收入劃歸到稅務部門征收管理，人民銀行經理國庫業務范圍進一步擴展，職能得到進一步發揮。社會保險費收入作為居民重要的保障性收入、非稅收入作為財政收入的重要來源，統一通過國庫部門收繳，再參與到國民收入的再分配中，提高了國庫在優化資源配置、提高公共服務水平和調節經濟利益主體行為等方面的作用，并增強了國庫部門在財政預算執行過程中的監督地位及信息反映能力。人民銀行在國家治理中的基礎性、保障性作用更加凸顯。

（二）征收機關合二為一，簡化了部分業務

原國稅地稅機構合并，國庫所開設的征收機關賬戶減半，各國庫相關系統參數設置數量減半，報表份數、會計檔案數量也隨之減少，保管成本相應降低，對賬工作量及壓力減小。串征收機關的差錯將不再存在，減少了稅收征繳入庫差錯率及更正業務量。同時國庫與征收機關的溝通更為簡化、便捷，工作效率得到進一步提高。

（三）增加了國庫部門業務量

征管體制改革后，社會保險費繳費方式發生了重大變化，以濟南市為例，按繳費對象分為機關事業單位社會保險費及居民兩費。其中單位繳納社會保險費可通過稅務與銀行就社保發放單位賬戶簽訂委托劃款協議或單位直接到社保大廳的稅務窗口（或稅務機關辦稅大廳）申報，將社保資金直接通過TIPS系統繳入國庫。在社保部門備案的城鄉居民到與稅務部門簽訂協議的繳費銀行繳費，稅務部門再匯總后通過TIPS系統繳入國庫。另一方面，國庫原則上根據財政部門電子劃款指令或紙質劃款憑證等按旬將社會保險費匯總劃轉至相應財政專戶。國庫部門同時承擔起稅收、非稅收入、社會保險費的收付職責，業務量及核算壓力大幅增加。

（四）對國庫核算效率及服務水平提出更高要求

稅收征管體制改革是一場全國稅收工作的重大改革，引起社會各界關注，不僅直接改善了納稅人辦稅體驗，更增強了納稅人權利意識。尤其是國地稅部門合并后，“一廳通辦”避免了納稅人“來回跑”，并通過統一資料報送、簡化納稅流程，降低了納稅人的納稅及退稅業務辦理成本，加快了辦理速度。另外，非稅收入通過完成征繳職能劃轉并建立健全征繳體制后，依托完善的金稅三期系統及電子稅務局，可以逐步實現納稅人、繳費人在家辦稅繳費。經過改革利民便民成效的廣泛宣傳及稅務機關服務水平不斷提升的對比作用影響，納稅人對于國庫這一業務處理最終環節的了解及認識明顯加深。國庫如何順應時代發展、業務狀況變化及政府部門角色轉化，在人員規模不變的條件下，進一步提升業務能力、提高服務質效，以滿足納稅人日益增長的要求，成為國庫面臨的一大挑戰。

四、稅收征管體制改革對國庫工作產生的問題

（一）國庫業務缺乏具體的政策法規指導

國家發布《深化黨和國家機構改革方案》規定從 2019 年開始由稅務部門統一征繳社會保險費及非稅收入。2019年4月4 日，國務院辦公廳正式發布《降低社會保險費率綜合方案》，決定企業職工各險種原則上暫按現行征收體制繼續征收，“成熟一省、移交一省”，機關事業單位和城鄉居民社會保險費征管職責如期劃轉至稅務部門。另外，非稅收入僅實現了部分中央級收入劃轉，在劃轉征管職責及征收主體過程中仍缺乏制度約束和法律依據。頂層制度缺失，致使國庫部門無法就辦理社會保險費和非稅收入相關業務制定可操作性強的規范性制度。

（二）國庫事中監督職能難以發揮

稅收征管體制改革后，國庫業務范圍涵蓋了由銀行代收并直繳入庫的非稅收入及社會保險費，相應的事中監督范圍得到進一步擴展，但難見實效。一是非稅收入劃轉規模仍然較小，現在僅有部分中央級非稅收入完成劃轉。二是《關于平穩有序做好社會保險費征管職責劃轉后征繳工作的通知》明確規定“財政部門原則上按旬以電子劃款指令或紙質劃款憑證通知國庫部門將社會保險費匯總劃轉至相應財政專戶?！睆闹贫葘用嫦拗屏藝鴰煸谏鐣ｋU費支出環節的監督力度。三是社會保險費征繳流程限制，例如國庫對于采用簽約劃款或銀行代收方式匯總入庫的社會保險費收入，僅履行了資金征收職責，難以進行實時監督。

（三）信息不對稱影響了國庫數據的完整性

國稅地稅機構合并后，伴隨著金稅三期工程系統的整合，原來分屬于國稅、地稅的信息實現聚合，并已實現與國庫無縫對接。但新劃轉稅務機關征收的社會保險費數據交換不完全，繳費人報送的數據、第三方數據、業務部門現有的數據無法進行交叉分析和有效利用，使得國庫端社保繳費信息不完整，未實現實時查詢。另一方面，國庫計付社會保險費利息為匯總核算，不能為財政部門提供以險種分類計息的精確數據。

五、相關建議及對策

（一）加強制度建設，推動體制改革

稅收征管體制改革是稅務機構行使公共權力的一種方式，體現了人民銀行國庫部門經理國庫的法定職能。財政、稅務、人民銀行、人社等部門應從項目審批、標準制定、征收管理、財政分配資金使用等方面著手，聯合制定統一的管理條例，明確政策執行標準，統一改革進度，消除政策執行上的差異，維護稅收公平。各地政府可會同人民銀行國庫部門根據當地的實際情況，制定社會保險費及非稅收入管理工作的推進方案及實施細則，例如對險種的限繳期限、入庫級次、征收方式等進行明確，提高國庫業務辦理可操作性及規范性，切實完成各項政府資金收繳工作，并進一步深化“放管服”改革。

（二）信息聚合，構建一體化運行管理體系

通過完善國庫信息處理系統，增強信息處理能力，為實現稅費逐筆直繳入庫提供技術保障;改造稅務征收管理系統、完善稅務登記制度，進一步將稅收、社會保險費及非稅收入征管業務流程與金稅工程三期系統、國庫信息處理系統進行功能整合，全面提升信息交換的完整性，并建設分工有序、密切配合、數據共享的財政資金收支管理體系。通過提升國庫數據的完整性，進一步利用國庫數據這座“金山”，充分發揮國庫反映職能，為征管體制改革及宏觀經濟決策提供科學依據。

（三）打造專業隊伍，優化業務流程，提升服務質效

一是及時補充國庫人員，選取業務能力強、接受能力快的工作人員，打造專業隊伍，并進一步加強人員管理，規范職業操守。二是通過崗位調整和流程優化，有效整合國庫資源，發揮最大效能。三是轉變理念，以納稅人需求為導向，從業務流程再造、優化要素配置著手，深挖內部潛力，不斷提升業務效率，持續提高服務質效，促進改革扎實推進。

（四）進一步加強部門協調，促進高效聯動

一是進一步明確征管體制改革各項工作涉及部門的職責任務，加強與稅務部門溝通協調，建立聯席會議制度，理順征繳業務流程，順暢各項稅收國庫端入庫路徑，及時解決改革過程中出現的各種問題和難點，提高工作效率。二是持續開展征管體制改革等政策學習和培訓的專項活動，共同提升履職能力，形成工作合力。

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作者單位：中國人民銀行濟南分行營業管理部