韓劍：抓住海南自貿港方案最大亮點

王延春

韓劍（資料圖片）。

從海南自貿區到海南自貿港，一字之差，內涵迥異。

6月3日，海南自由貿易港11個重點園區同步掛牌，作為自由貿易港政策落地的主要承接地。6月1日，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》（下稱《總體方案》），包括總體要求、制度設計、分步驟分階段安排和組織實施四大部分。

《總體方案》明確了海南自貿港建設時間表和路線圖。其中，全島封關、零關稅、稅制簡并、個稅封頂15%等多項貿易自由便利、跨境資本流動措施，在中國開放史上都是前所未有的制度設計。自貿港不是自貿區的簡單升級版，而是中國更高層面的改革開放“信號燈”，更具標桿意義和豐富內涵。海南無疑走到了中國改革開放的最前沿。

中國國際貿易促進委員會專家委員、南京大學自貿區綜合研究院常務副院長韓劍教授接受《財經》記者采訪時表示，自貿港重點對標國際最高標準，涉及貿易自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利和數據安全有序流動六大領域的政策制度體系。與自貿區相比，自貿港開放領域更廣，開放程度更高。

海南自貿港政策中哪些亮點值得關注？自貿港的制度設計與中國香港、澳門的單獨關稅區有什么差別？針對海南自貿港具體政策的解讀，《財經》記者采訪了韓劍教授。

《財經》：6月1日，國務院印發有關海南自由貿易港建設《總體方案》。您認為海南自貿港政策中哪些亮點值得關注？

韓劍：從已經公布的海南自貿港《總體方案》來看，體現黨中央推進海南自貿港建設的目標之大、力度之大、決心之大前所未有，不但有路線圖，還設定了時間表和具體目標。在貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利和數據安全有序流動六大領域，基本建立與高水平自由貿易港相適應的政策制度體系。自貿港重點是對標國際最高標準，與自貿區相比，開放領域更廣，開放程度更高，很多政策是不可復制不可推廣的。

令人印象最深的是，海南自貿港按照零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿易港相適應的稅收制度。尤其是以“零關稅”為基本特征的自由化便利化制度安排，與新加坡、迪拜、鹿特丹、中國香港完全對標，實現真正意義上的“境內關外”，全島在2025年前封關運作，這一開放措施遠超預期。

與此同時，自貿港關稅制度設計中，提出了“海南原產”的制度創新理念，這一點非常具有想象力。也就是對鼓勵類產業企業生產的不含進口料件或者含進口料件在海南自由貿易港加工增值超過30%（含）的貨物，經“二線”進入內地免征進口關稅，這一政策借鑒國際和區域經濟合作中貨物貿易協議原產地規則的做法，對貨物在海南實現增值達到特定標準，從海南轉銷至中國內陸地區給予零關稅特別優惠的一種制度安排。“海南原產”方案打通了外資企業在符合原產地規則要求的前提下低成本進入內地市場的渠道，便利內資企業通過投資海南降低進口成本，以此為海南吸引大量新興產業投資。

《財經》：這樣的制度設計與中國香港、澳門的單獨關稅區有什么差別？

韓劍：海南面臨著高標準高質量建設中國特色自由貿易港的艱巨任務，需要通過制定并調整政策，吸引投資，發展優勢產業，探索實現自身功能定位綜合化、高端化轉型。現階段的海南不僅經濟基礎薄弱，產業發展支撐不足，在人才儲備、營商環境等方面劣勢明顯，缺乏投資吸引力。許多高增值產業，如高新技術產業的發展，可以說是從零開始。海南亟須通過政策、規則的引導，優化產業結構，大力培育和發展以旅游、高新技術和現代服務業為主導的新興產業。

經濟基礎的特殊性決定了海南在建設自由貿易港過程中，需要打開自由貿易港與內地的輻射通道，即實行突破性的“二線有限放開”的管理制度，而非國內自由貿易試驗區的“二線安全高效管住”。海南發展要服從服務于國家戰略需求，同時海南產業政策紅利的釋放和產業的發展也需要內地市場的支持，將海南打造為國家高水平國際規則的實驗區、重大制度改革的緩沖區，服務內地和國家經濟發展。

在海南自由貿易港建設過程中，通過制度創新，設計一套符合海南產業發展方向的關稅制度具有重要意義。通過實行負面清單管理模式下的“一線開放”制度，采取高水平貿易便利化措施，營造良好營商環境，有利于吸引外國投資，促進全球價值鏈高級要素的集聚;通過實行海南原產地規則管理模式下的“二線有限開放”制度，引導海南產業結構優化升級，促進高新技術企業、環保產業落戶海南，推動海南經濟發展。

同時，對國內產業和企業產生溢出和輻射效應，通過上下游產業鏈傳導實現技術溢出和知識溢出，發揮平臺效應促進海南自由貿易港內企業與國內市場間的聯動;不同于香港特別行政區，海南雖為相對獨立的地理單元，但在許多方面的監管方式均與內地相同。海南自由貿易港在加大對外開放的同時，必須要考慮對內地的影響及沖擊，協調與內地經濟的關系。而行政監管的特殊性對海南自由貿易港在“二線有限放開”環節的監管提出了很高的要求。未來只有建立安全高效的“二線管住”監管模式，防止因走私、套利等行為對內地市場造成沖擊，才能保障“一線放開”和“二線有限放開”的有效實施。

海南原產地規則借鑒了CEPA的原產地規則做法，但不具備香港、澳門單獨關稅區的國際法律地位。目前在WTO中存在四個單獨關稅區，即歐洲共同體、中國香港、中國澳門和中國臺北。2019年1月1日內地與港澳升級版的《CEPA貨物貿易協議》正式生效，該協議對原產于香港、澳門的進口貨物全面實施零關稅。新《協議》梳理和更新CEPA框架下關于開放和便利貨物貿易的承諾，在原有“產品特定原產地規則”的基礎上，引入以產品在香港的附加價值為計算基礎的一般性原產地規則，只要在符合“一般規則”的情況下，便可以零關稅進口內地。該協議有助香港企業更進一步開拓內地市場，極大鼓舞香港的“再工業化”，將進一步推動粵港澳大灣區內要素流動，深化大灣區內貿易自由化和便利化。海南自由貿易港的原產地規則在一定程度上與香港CEPA的原產地規則作用較為類似，其目的都是為了實現自由貿易港高水平的貿易便利化和自由化，推動島內高端產業發展，但在具體規則設計方面有較大差異，海南目前作為經濟特區，尚無權利對外行使貿易關稅權利，也不具備國際法律地位。

《財經》：“零關稅”加“海南原產”的制度設計給海南和內地貿易投資帶來什么影響？

韓劍：一是通過制度創新提升“海南形象”。原產地標記不僅僅有告知消費者產品生產國的功能，它更是一種產品質量的保證。原產地標記具有廣告效應，能夠促進產品銷售，而且可以對產品的知識產權進行保護，同時也有利于保護消費者的選擇權、知情權和追溯權。習近平總書記“4·13”重要講話和中央12號文件明確了海南“三區一中心”的戰略定位，即建設全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心和國家重大戰略服務保障區，把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。

“海南原產”正是借鑒國際高水平自由貿易協定規則，通過制度創新將海南打造成為展示中國風范、中國氣派、中國形象的靚麗名片。“瑞士制造”能夠成為高品質產品的標簽，原產地規則發揮著重要的作用。例如，動植物農產品必須100%源自瑞士，加工食品的原材料重量至少80%來自瑞士，而工業品在瑞士的生產成本則要達到60%，才能被列為“瑞士制造”。對于原材料100%需要進口的黑巧克力和咖啡等，其加工環節只有全部在瑞士完成，才能被稱為“瑞士制造”的產品。瑞士鐘表工業聯合會更是在原有基礎上增加了兩項新規定，一是要求組裝和制造手表過程中，瑞士價值不能低于60%（具體為石英腕表60%，機械腕表80%）;二是要求采用瑞士研發的技術。

二是利用內外資打造島內新興產業。中國的消費市場對于全球跨國公司而言具有巨大吸引力，對于符合原產地規則要求的產品，外資企業可以零關稅進入內陸市場，尤其是對于中國進口關稅目前較高的產業，將海南作為跳板進入內陸市場會有更大的成本優勢。由于海南面積較大，土地和勞工成本較低，在制造業利用外資方面會比中國香港具有更大的投資潛力。而對于內資企業而言，投資海南不但可以享受所得稅優惠，同時如果是采購國外進口品到海南加工制造后銷往內地也可以享有零關稅，這比國內的自貿區和出口加工區采購會更具優勢。

2020年4月20日，游客在海南海口日月廣場免稅店選購商品。圖/中新

海南自由貿易港建設必須走創新發展、綠色發展之路。海南自由貿易試驗區深化現代農業、高新技術產業，建設國家生態文明試驗區是海南自由貿易試驗區重要的組成部分，對生態建設和環境保護提出了更高的要求。

海南原產地規則的設計中，需重視知識產權和環境保護的作用，提高科技含量、綠色含量在原產地認定中的比重，促進產業自主創新，增強競爭力。高新技術制造業的智能家用電器、汽車，其核心價值在于其嵌入式軟件驅動的創新技術，以及傳統農業、食品加工業的發展越來越依賴應用數字技術，高新數字技術成為嵌入式服務產品的“實質性轉變”。 軟件、知識產權的價值來源可作為評估服務原產地規則的重要參考，將具象的服務轉換為可以估值的有形投入，發揮原產地規則的創新、綠色引領作用。

三是提高國內增加值和促進產業鏈升級。“海南原產”不僅針對海南制造，還要適用于海南服務。服務業開放是目前受國內外壓力最大的改革項目，也是目前內陸自由貿易試驗區面臨的共同任務與挑戰，諸如教育、衛生醫療、文化旅游等項目的國內開放進程目前都比較緩慢。由于知識、技術、人才密集型的服務業發展相對滯后，包括租賃和商務服務業、金融業、信息傳輸、計算機服務和軟件業、教育、文化、醫療在內的現代服務業，在海南服務業增加值中的比重較低。海南要力爭在現代服務業發展上取得重大突破，打造更具活力的體制機制，促進以服務業開放為重點的全面開放，建成具有示范效應的國家服務業開放創新的先行地區。服務貿易引入原產地規則的核心目的在于通過識別服務提供者的國籍來判定其是否可以享受市場準入優惠和國民待遇。中國近年來簽訂的自由貿易協定越來越多涉及服務貿易，例如中瑞、中韓、中新自由貿易協定在銀行、證券、電信、法律、教育和建筑等領域開放力度都較大，因而服務業原產地規則作為一項重要的政策工具，結合海南現代服務業發展的基礎和條件，可以加快海南重點領域服務業的開放和發展。

現有海關特殊監管區域政策與“兩頭在外”、“加工制造”為主的功能定位相配套，對我國制造業發展和擴大對外貿易發揮了積極作用。然而，隨著國際國內市場深度融合，國內企業利用國際國內兩個市場、兩種資源的需求愈發迫切，亟待創新發展定位。為了提升國內貿易增加值，促進海南產業鏈向附加值更高的研發、設計、物流和銷售等環節升級，原產地規則可以通過一定的標準以規則的方式要求生產要有一定的本地含量。

北美自由貿易協定的“原產地規則”要求汽車使用的零部件中75%以上要在美國和墨西哥制造，還引進“工資條款”，規定40%-45%的零部件要在時薪16美元的地區制造，其目的是要求更多使用美國產零部件，而不是工資低的墨西哥的零部件。海南自由貿易港與國內其他自由貿易試驗區的不同之處在于，強調不能以轉口貿易和加工制造為重點，因此，“海南原產”規則是中國主動向世界開放市場的重大舉措。以先進制造業為例，先進制造業產品所對應的原產地標準主要基于區域增加值及制造工藝這兩項評判指標，該行業對原產地優惠政策利用效果，在很大程度上取決于其上游產品的區域化自產比例，零部件生產企業必須加快轉型升級才能滿足不斷提升的區域增值比例和技術指標要求。

《財經》：您剛才提到，只有建立安全高效的“二線管住”監管模式，防止因走私、套利等行為對內地市場造成沖擊，才能保障“一線放開”和“二線有限放開”的有效實施，請問如何監管？

韓劍：“一線放開”的目標不僅為了降低島內企業的關稅成本，更重要的是促進高水平的貿易便利化，將盡可能通關程序化繁為簡，提高通關效率，減少行政成本。因此，在監管方式上，海南自由貿易港借鑒新加坡電子化監管的成功經驗，利用IT技術，實現電子化監管技術創新能力，將自由貿易港進出口業務信息流、資金流、貨物流的電子數據集中存放于公共數據中心，在統一、安全、高效的計算機物理平臺上實現數據共享和交換，方便行政部門的核查和企業的運作，安全、高效地完成監管服務。

海南的離島條件為二線監管提供了天然便利，但仍然要進一步優化卡口管理，加強電子信息聯網，通過進出境清單比對、賬冊管理、卡口實貨核注、風險分析等加強監管，促進二線監管模式與一線監管模式相銜接。

海南自由貿易港全島范圍內實行零關稅制度，除負面清單內的貨物外，實現一線零關稅準入、登記式備案、區內免證免審;在跨境資金流動、外匯交易以及人員簽證方面給予一定的自由度和開放政策試點;對存在重大進出境安全風險（反恐、衛生、食品、金融、意識形態）的商品強化入境管控力度，完善進口固體廢物管理制度。

關于二線的設置，由于一線放開過程中，海南海關已掌握一線的數據，二線監管起來更為高效，同時考慮到對于海關現行監管制度的調整范圍，我們建議將二線設置在海南離島，對于海運、陸運貨物，由海關卡口監管，對于行人夾帶貨物實行隨機抽查模式，通過建立誠信體系以及黑名單制度進行監管。

《財經》：海南自貿港的關稅制度對于中國主動適應國際經貿規則重構新趨勢，打造中國深度融入全球經濟體系的前沿地帶具有哪些更深遠層次的意義？

韓劍：建設自由貿易港是我國制度型開放的一個重大嘗試，最根本的要求就是著眼于規制層面，促進國內規制與國際通行規制接軌，打造一流的營商環境。原產地規則是TPP、USMCA、日歐自由貿易協定中最重要的核心條款，對保護國內產業發展、重構供應鏈體系、保護勞工權益方面發揮著重要作用。原產地規則不但是稅收統計征收的基礎，也是政府采購、貿易救濟、貿易統計、供應鏈等相關領域實施貿易措施的依據，目前成為發達國家在WTO體制下保護本國經濟利益的有力工具。原產地規則符合國際慣例，同時可以兼容其他貿易投資規則，例如，政府采購市場自由化作為全球貿易和投資自由化的重要部分，已成為各國政府關注的焦點，而我國政府采購規模日益擴大，政府采購中原產地規則問題日益突出。為了適應政府采購的發展需要，可以將海南原產地規則首先在海南政府采購中進行試點，著手建立和完善國內政府采購制度，推進相關領域尤其是國有企業采購的市場化，推動我國政府采購市場與國際接軌，為我國進口加入政府采購協議（GPA）探索經驗。

實現價值鏈的共享，貿易的自由化，原產地規則的改進意義重大。發揮原產地規則與其他FTA伙伴國、“21世紀海上絲綢之路”沿線國家的價值鏈整合作用。海南原產地規則在運行一定時期后，可以在現有的自由貿易協定升級版中作為單獨章節列出，例如中國-新加坡和中國-韓國自由貿易協定將產業園合作納入協定。未來中國東盟自由貿易協定、中國與東盟國家的雙邊自由貿易協定，或者中國與其他“一帶一路”沿線國家簽訂自由貿易協定時，都可以將海南自由貿易港作為特殊條款單列，充分考慮不同地域產業的發展現狀，制定適宜的規則并靈活運用，最大化促進企業融入區域價值鏈。在海南原產地政策的推行過程中，充分推進累積規則的使用，累積規則拓寬了原產地規則的定義，鼓勵自由貿易協定成員國融入區域價值鏈，有利于區域經濟一體化。使用更加自由的對角累積及完全累積制度，促進自由貿易協定各成員國融入區域價值鏈，使得成員國產品資源在價值鏈內自由流動，實現資源的有效配置和合理利用。