“六保”托底：守住經濟基本盤

張明麗

“十年老店，倒在今朝。”李霞向《財經》記者講述了她的故事。在北京朝陽門附近，李霞經營著一家外貿服裝店，開始時只做外貿批發，因受新冠肺炎疫情沖擊，海外訂單數量極速下滑，李霞也試著轉變思維，開始嘗試內銷之路。

事與愿違，盡管朝陽門附近的寫字樓陸續復工，商區也逐漸有了人氣，但真正走進服裝店的人很少，更別提在貨架面前駐足挑選。

談及過去，李霞嘆了一口氣，“這里曾經也無比輝煌，生意一度紅火到無以復加的地步。”因地處長安街北、中軸線東，加之靠近“世界第十一商街”金寶街，早些年李霞經常忙到腳不沾地。“當時每日營業額可達萬余元，現在不過百元了。”她被迫在門前掛出了“全場清倉”“撤”等標語，“收不抵支，員工的工資都發不下去。”

談及未來，她表示暫時沒有什么想法，“家里還有老人和孩子需要花銷，如果不行的話，也考慮轉型做快車司機。”

李霞的情況并非個例，如今國內多數個體工商戶都面臨著收不抵支的困局。經濟學者的共識是，中小企業提供了最多的工作崗位，在抵抗流動性風險上也最脆弱。據了解，中國5人以下的小微企業提供了市場一半以上的就業份額。考慮到它們地位的特殊性，加之其在疫情中遭遇重挫，北京大學國家發展研究院院長姚洋呼吁，應盡快出臺相關政策，借機改革，以減輕中小企業的生存壓力。

姚洋倡議，城市應該有煙火氣。成都率先邁開了改革步伐，制定出臺“五允許一堅持”服務措施，開放街道就業，不僅讓城市“活了起來”，更是直接解決了當下困擾已久的就業難題。

這件小事也首次出現在5月28日十三屆人大三次會議閉幕后的記者會上，被國務院總理李克強“公開點贊”，李克強總理提到，“我們西部有個城市，按照當地的規范，設置了3.6萬個流動商販的攤位，結果一夜之間有10萬人就業。”這個西部城市指的就是成都。

隨后，浙江、江蘇南京、四川彭州、吉林長春等地陸續出臺指導意見，“為地攤經濟松綁”。西南財經大學教授湯繼強認為，允許沿街擺攤，是恢復城市經濟的很好示范，相當于用適度放寬管制換取了經濟社會發展空間。

新的市場主體成長了起來，新的就業崗位也成長了起來，更重要的是，城市的毛細血管處，燃起了勃勃生機。姚洋表示，一個人擺攤，背后可能是一家子人。其他城市應該向成都學習。開放街道就業，不能僅作為臨時性措施，還應成為新常態。

托底加引導，精準施策保900萬人就業

今年前四個月，中國失業率分別為5.3%、6.2%、5.9%、6%，按照現行標準下勞動人口年齡16歲-59歲來計算，今年4月，中國失業人數大約5378萬人。2019年12月，中國失業人數為4661萬人，對照下來，相當于今年一季度新增失業人口717萬。

今年的政府工作報告提出，2020年城鎮新增就業目標900萬人以上，城鎮調查失業率6%以內，城鎮登記失業率5.5%以內，與2019年和2018年相比（新增就業目標1100萬，城鎮調查失業率5.5%以內，城鎮登記失業率4.5%以內），目標均有所調低。

盡管如此，一季度中國GDP同比下降6.8%，1月至4月主要指標仍處在下降區間。在經濟下行的大背景下，就業壓力依舊不容小覷。姚洋表示，900萬就業目標有難度，在4月失業率為6%的前提下，“不確定疫情是否會重啟，也無法保證未來幾個月經濟持續向好”。

更嚴峻的是，7月-8月畢業季將至，874萬應屆畢業生將面對“史上最難就業季”。一方面，今年畢業生數量同比增加40萬，創歷史新高;另一方面，企業用工人數不斷壓縮，大批企業裁員，今年畢業生工作簽約率明顯低于往年。獵聘大數據研究院發布的《2020應屆畢業生春招求職報告》顯示，在參與調研的應屆畢業生中，成功簽約的占25.73%，未簽約的達74.27%。

2020年6月1日，2020夏季武漢市高校畢業生首場線下招聘活動在江漢大學舉行。圖/IC

李克強總理提出，要讓大學畢業生成為不斷線的風箏，今明兩年都要持續提供就業服務。穩住現有就業崗位，也要創造更多新崗位。促就業舉措要應出盡出，拓崗位辦法要能用盡用。

李克強總理介紹，新業態蓬勃發展，大概容納1億人就業，零工經濟大概容納2億人就業，這就需要讓更多的就業崗位成長起來。智聯招聘聯合中國人民大學發布的《2020年一季度中國就業市場景氣報告》顯示，一季度中國就業市場景氣指數陡然下降，但就業景氣程度呈現結構性差異，健康產業、線上業務蓬勃崛起，以人工智能為代表的新技術正在重新定義就業的職業與行業、內容與形態，提供更多常規之外的就業。

此外，現行城鎮就業統計標準并未將農民工群體納入考量范疇，但他們的就業問題亦值得關注。人社部數據顯示，截至2019年，中國農民工總量達2.9億，其中1.7億人外出務工，7500萬人跨省務工。這些工人大多分布在本市制造業、批發零售業、住宿餐飲業等中小企業。因這類企業受疫情影響較大，農民工受到的打擊更為直接，部分農民工不得已返回家鄉，截至3月6日，仍有5200萬農民工滯留家鄉未返工。以2018年人均月收入3721元計算，未返鄉的5200萬農民工所造成的收入損失總計近2000億元。

2018年7月31日，中共中央政治局會議首次提出“六穩”，即穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期;2020年4月17日，中共中央政治局會議又提出“六保”，即保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。二者對比不難發現，從“六穩”到“六保”，就業是唯一交集且始終位列第一。

侯海波博士在為中國財政科學研究院撰文時指出，從今年政府工作報告的表述，到近年來宏觀調控政策，穩就業的基本思路包含兩方面：“托底”和“引導”。“托底”意味著保障特殊群體、重點人群的就業，做好退役軍人、農民工、殘障人士、零就業家庭等群體的就業工作。“引導”意味著順應經濟社會轉型，積極探索新的就業內容和就業方式，引導勞動者配置到新興行業和產業，通過資助以訓穩崗等方式，提升勞動者技能，增強經濟新動能轉換過程中勞動者的技能轉換能力、就業靈活性和技能適應性。這種穩就業的方式既突出了底線思維，又體現了可持續發展的理念。

在“就業優先”的政策前提下，就業難題逐漸被突破。截至5月24日，已經有超過九成的農民工實現了返崗就業。

對于另一大就業主體——退役軍人來說，今年的政府工作報告也明確提出“要做好退役軍人就業保障”。對于從事個體經營的自主就業退役士兵，國家在稅收上提供優惠政策。具體表現為，退役士兵自辦理個體工商戶登記當月起，在3年（36個月）內按每戶每年1.2萬元為限額依次扣減其當年實際應繳納的增值稅、城市維護建設稅、教育附加、地方教育附加和個人所得稅。限額標準最高可上浮20%，例如四川省的具體限額標準是每戶每年1.44萬元。

此外，軍人退役后可選擇接受一次免費（免學雜費、免住宿費、免技能鑒定費）培訓，并享受培訓期間生活補助。教育培訓期限一般為2年，最短不少于3個月。自主就業的退役士兵從事個體經營或創辦經濟實體資金不足時，還可申請創業擔保貸款，個人最高額度15萬元。

讓上億市場主體成為保就業的底盤

若想保就業，更重要的保住上萬億市場主體。全國政協常委、中國稅務學會副會長張連起表示，“把市場主體保住了，就是保住了就業、保住了民生，也就是保住了經濟基本盤。”對此，今年政府工作報告提出，保障就業和民生，必須穩住上億市場主體，盡力幫助企業特別是中小微企業、個體工商戶渡過難關。

近年來，中小企業成為承擔中國就業的主要力量。數據顯示，目前中小企業貢獻了中國近50%的稅收、60%的GDP、70%的技術創新和80%的就業。然而僅在一季度，就有超過46萬家中小企業倒閉，還有一些正在倒閉的路上。

全國政協委員、中國勞動和社會保障科學研究院副院長莫榮表示，“中小微企業面臨的一大困難是資金問題。要充分發揮再貸款再貼現的精準滴灌作用，研究更有針對性的稅收優惠、資金補貼等階段性舉措，幫助扶持在疫情中受到沖擊的中小微企業。”

李克強總理在政府工作報告中提到“留得青山，贏得未來”，一石激起千層浪，引發不少業界人士共鳴。

如何留住青山？政府工作報告中已經提出“中小微企業貸款延期還本付息政策再延長至明年3月底”“大型商業銀行普惠型小微企業貸款增速要高于40%”。報告還提出，為保市場主體，一定要讓中小微企業貸款可獲得性明顯提高，一定要讓綜合融資成本明顯下降。

具體如何操作？各專家學者分別給出了自己的見解。中國社會科學院金融研究所所長李揚指出，目前亟須制度化地解決小微企業融資問題。一是要在理論、思想上意識到小微企業的重要性;二是需要有服務于小微企業的專門機構，幫助解決在人才、會計做賬上出現的問題;三是要大力推進金融科技在小微企業融資領域中的應用;四是可以創新試點對小微企業的股權融資。

姚洋認為，要確保政府工作報告中提到的2.5萬億元真正落到企業頭上，他建議財政部門應明確規定資金用于保市場主體的比例，防止地方政府在資金使用上重回“搞基建”的老路。

如何贏得未來？政府工作報告中提到，依靠改革激發市場主體活力，增強發展新動能。在常態化疫情防控下，深化“放管服”改革，調整措施、簡化手續，促進全面復工復產、復市復業。推動更多服務事項一網通辦，做到企業開辦全程網上辦理。

例如，全國工商聯與網商銀行發起“無接觸貸款助微計劃”，在一個月內已為超過800萬戶小微企業、個體戶和農戶發放貸款。70%獲得貸款的微型企業和個體經營者認為，“無接觸貸款”有效促進了經營回暖;超過八成（82.3%）的微型企業和個人經營者認為，貸款可得率明顯提升，現在貸款相比三年前更容易。國務院參事湯敏舉了一個形象的例子：“一個武漢寵物食品店老板在30天內跑遍了30家銀行，銀行也想幫他，也有扶持政策，但有的因為銀行網點關門沒辦法面簽、有的因為他封城期間沒有流水無法評估額度，最終支持政策都無法落地，只有一家銀行成功貸給他6萬元。最后他通過網商銀行‘無接觸貸款，順利借到了46萬元，及時保住了生意。”

京東數科首席經濟學家、研究院院長沈建光認為，守住企業生命線，長期來看需要通過深化改革開放來釋放企業活力，當前則應通過貨幣政策、財政政策、監管政策“三箭齊發”，全力緩解民營及中小企業的經營壓力和償債壓力，守住生存線。具體而言，一是要持續加強對民營中小企業的金融支持，緩解資金鏈壓力。二是要加大積極財政政策力度，擴大對民營中小企業的有效需求。三是要注重貨幣、監管、財政政策的協調配合，提前防范風險。

財力下沉保基層運轉，兜牢“三保”底線

在今年的政府工作報告中，財政政策頗為亮眼。具體表現為，今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。上述2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。

在5月28日的總理答記者會上，李克強總理再次強調，省里只是“過路財神”，這些錢要全部落到企業特別是中小微企業，落到社保、低保、失業、養老和特困人員身上，建立實名制，有賬可查，決不允許做假賬，也決不允許偷梁換柱。

代表委員和業內專家認為，中央加大力度下沉財力，強調確保資金直達市縣基層、直接惠企利民，這對基層政府來說是“及時雨”。全國人大代表、山東省財政廳廳長劉興云表示，政府工作報告上的財政安排，對于一些財政困難縣是“雪中送炭”，解決了基層“錢從哪里來”的問題。

財政部數據顯示，一季度，全國一般公共預算收入45984億元，同比下降14.3%;支出55284億元，同比下降5.7%。財政部國庫支付中心主任劉金云表示，全國財政收入下降受多重因素疊加影響。一是受新冠肺炎疫情影響稅基減少，以及為支持疫情防控保供、企業紓困和復工復產采取減免稅、緩稅等措施，拉低全國財政收入增幅約10個百分點;二是鞏固減稅降費成效，增值稅翹尾減收效果持續釋放，拉低全國財政收入增幅約5個百分點;三是上年末延至今年初繳納入庫的稅收收入同比減少。

此外，財政部部長劉昆在“部長通道”采訪中表示，地方財政減收增支的規模在8000億元至9000億元，一些地方保基本民生、保工資、保運轉（“三保”）面臨較大壓力。

專家學者建議，為了推動基層運轉更為優化、更有活力、更加可持續，除了積極應對當前困難，還要完善基層治理長效機制。中國宏觀經濟研究院社會政策室主任張本波表示，一方面，建立責任清單，厘清不同層級、部門之間的職責邊界，為基層減壓提供制度保障;另一方面，制定賦權清單，推動更多社會資源、管理權限和民生服務下沉到基層，保障更多人力、物力、財力投放到基層。

今年政府工作報告提到，要大力優化財政支出結構，基本民生支出只增不減，而一般性支出要堅決壓減，嚴禁新建樓堂館所，嚴禁鋪張浪費。各級政府必須真正過緊日子，中央政府要帶頭，中央本級支出安排負增長，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。

業內人士建議，下一步，還要加快推進預算制度改革，完善預算績效管理體系，將績效管理延伸到基層單位、覆蓋到所有資金，提高政策和資金的指向性、精準性、有效性，推動基層把“緊日子”過好，把有限的資金“用在刀刃上”。

對此，中國（海南）改革發展研究院經濟研究所所長匡賢明認為，短期內基層運轉困難有特殊原因，與此同時也要看到，某些長期性的體制因素加重了其困難程度。在加大政策支持力度的同時，更重要的是把壓力轉化為變革動力，加快相關領域改革，理順各方關系，由此增強基層可持續運轉體制保障。

具體而言，一是要抓住時機加快推進財稅體制改革。基層運轉困難，核心表現在財政收入的下降。下一步應理順財稅體制，例如，進一步優化轉移支付制度，繼續調整轉移支付結構，著力減少專項轉移支付比重，形成以一般性轉移支付占主體的結構;減少對地方政府配套資金的要求，這可以在短時期內有效改善地方財政狀況。

二是要支持和鼓勵符合條件的地區采取多種辦法自我解困。中國不同地區基層面臨困難的原因各不相同，需要用特殊辦法來解決個性問題。而基層政府了解本地實際，應賦予其更大的改革開放自主權，允許大膽試、自主試。

三是要賦予地方政府更大的政策調整自主權。對于社會管理、公共服務、經濟建設等領域，在管控風險的前提下，可以把一些調控政策下放到地方，支持地方根據實際情況調整相關政策。同時，根據中央要求，下大力氣破除形式主義，實質性減輕基層負擔，為基層創造一個更加寬松的工作環境。

總體來看，今年政府工作報告并未設定GDP增速的具體目標，但在方向上有所側重。新增資金全部轉移給地方，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等。姚洋分析，將投資位列最后，這其中大有深意，他認為，“這次政府工作報告是一個轉變觀念的良好契機，它說明保民生可以和GDP增長同樣重要，甚至更重要。”

（文中李霞為化名）