盤(pán)活縣級(jí)財(cái)政存量資金的路徑探討

李慧雅

摘 要：近年來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力的不斷增加，地方政府財(cái)政存量資金沉淀高與政府項(xiàng)目所需資金不足的現(xiàn)象同時(shí)存在，本文結(jié)合縣級(jí)財(cái)政管理實(shí)際，對(duì)如何解決縣級(jí)財(cái)政存量資金“盤(pán)而不活”的現(xiàn)象提出意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：存量資金;縣級(jí)財(cái)政;盤(pán)而不活;建議

一、縣級(jí)財(cái)政存量資金的形成及現(xiàn)狀

財(cái)政存量資金指的是每個(gè)預(yù)算年度結(jié)束之后，留存累積的財(cái)政資金，它包括留在財(cái)政和預(yù)算單位的各類(lèi)財(cái)政性資金。從縣級(jí)層面看，一是金庫(kù)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)存款，二是商業(yè)銀行賬戶(hù)的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存款，三是國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。按資金性質(zhì)區(qū)分，包括公共財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，財(cái)政暫存、暫付款資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等。

2015年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤(pán)活財(cái)政存量資金工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）文件的工作安排，對(duì)一般公共預(yù)算2012年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)（不含權(quán)責(zé)發(fā)生制）和2013年的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進(jìn)行財(cái)政存量資金管理，并要求規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，加強(qiáng)收入繳庫(kù)管理、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和償債準(zhǔn)備金管理。

自開(kāi)展此項(xiàng)工作以來(lái)，我縣一直按財(cái)政部的統(tǒng)一要求和部署，收回存量資金、壓縮財(cái)政暫存、借出款規(guī)模，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)總預(yù)算賬上反映存量資金規(guī)模較以前年度降低了，但部門(mén)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模卻沒(méi)有同步降低，縣級(jí)財(cái)政對(duì)歷年存量資金整合了一部分，但隨著財(cái)政支出規(guī)模增大的同時(shí)又增加了新的存量。目前的情況大概有兩種，一是收回了上級(jí)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的存量資金后，沉淀在縣財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中;二是財(cái)政存量資金收回重下后又在部門(mén)預(yù)算單位、投資平臺(tái)或者二級(jí)單位再次沉淀。

二、盤(pán)活財(cái)政存量資金的價(jià)值及意義

盤(pán)活財(cái)政存量資金的價(jià)值和意義主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是從短期來(lái)看，有利于提高財(cái)政資金效益，將滯留一定年限的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金收回盤(pán)活重下，用于公共預(yù)算需要，有助于提高財(cái)政性資金的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益;二是從中期來(lái)看，有利于縮小財(cái)政收支缺口，由于收支差額的平衡對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展有重大意義，因此，盤(pán)活財(cái)政存量資金有助于縮小財(cái)政收支缺口，緩解財(cái)政收支壓力;三是從長(zhǎng)期來(lái)看，有利于維持某個(gè)區(qū)域內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡，由于盤(pán)活財(cái)政存量資金促進(jìn)財(cái)政收支平衡，而財(cái)政收支平衡又能進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡。

三、財(cái)政存量資金“盤(pán)而不活”現(xiàn)象的原因分析

1.財(cái)政存量資金盤(pán)活政策不完善

就目前我縣實(shí)際來(lái)看，當(dāng)前財(cái)政存量資金盤(pán)活政策不規(guī)范、不完善，降低了存量資金盤(pán)活的效益性。盤(pán)活政策的不完善主要表現(xiàn)在界定存量資金范圍界定模糊、資金分類(lèi)的體現(xiàn)與每年年底財(cái)政決算口徑不同，導(dǎo)致存在某些資金能否被納入存量資金無(wú)法界定。存量資金收回范圍界定的模糊不僅可能造成“應(yīng)收未收”，嚴(yán)重地還可能將對(duì)整個(gè)縣域宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

2.財(cái)政存量資金盤(pán)活方式不完善

就目前我縣實(shí)際來(lái)看，一直以來(lái)我縣執(zhí)行的是傳統(tǒng)盤(pán)活方式，因此，考慮資金盤(pán)活方式是否科學(xué)、有效、適合，將變得非常重要。傳統(tǒng)盤(pán)活方式下，考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，每個(gè)年度開(kāi)始，通常是先定投資計(jì)劃，再根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度配套預(yù)算指標(biāo)，加之碰上預(yù)算執(zhí)行緩慢（部門(mén)預(yù)算下達(dá)較晚、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較慢、資金撥付不及時(shí)）等情況時(shí)，導(dǎo)致盤(pán)活后的財(cái)政資金使用效益難以得到充分發(fā)揮。久而久之，一方面難以使存量資金盤(pán)活發(fā)揮最大效益，另一方面又增加了新的存量資金產(chǎn)生“盤(pán)活”后還是“盤(pán)而不活”的現(xiàn)象，同時(shí)也對(duì)我縣宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展也極為不利。

3.財(cái)政存量資金支出問(wèn)效、問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

從我縣情況來(lái)看，對(duì)預(yù)算執(zhí)行緩慢的部門(mén)和單位沒(méi)有進(jìn)行問(wèn)效、問(wèn)責(zé)，在預(yù)算執(zhí)行這方面非常不重視，流于形式。大部分的預(yù)算單位更加看重在資金的爭(zhēng)取、項(xiàng)目的安排，而輕視預(yù)算的執(zhí)行、資金實(shí)效，財(cái)政存量資金支出問(wèn)效、問(wèn)責(zé)機(jī)制的不健全導(dǎo)致資金沉淀形成新的存量，同時(shí)也弱化了財(cái)政的調(diào)控職能。

四、盤(pán)活縣級(jí)財(cái)政存量資金的建議

1.構(gòu)建盤(pán)活財(cái)政存量資金的相關(guān)配套機(jī)制

從大方向來(lái)說(shuō)，需要財(cái)政部門(mén)高度重視盤(pán)活財(cái)政存量資金的價(jià)值和意義，一是通過(guò)構(gòu)建財(cái)政存量資金月報(bào)、年報(bào)制度，促使財(cái)政存量資金使用進(jìn)度透明化，每月及每年度開(kāi)展定期匯報(bào)，并將其與整個(gè)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的關(guān)聯(lián);二是構(gòu)建部門(mén)預(yù)算執(zhí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制。明確各預(yù)算單位的主體責(zé)任，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與考核機(jī)制掛鉤，每月對(duì)縣（市、區(qū)）排名，每年對(duì)綜合排名落后的后三名的縣（市、區(qū)）和排名前三名的縣（市、區(qū)）獎(jiǎng)懲;三是財(cái)政部通過(guò)基層調(diào)研的形式，對(duì)全國(guó)各省市區(qū)縣進(jìn)行抽樣調(diào)查，制定和完善存量資金相關(guān)配套制度。

2.理清縣級(jí)財(cái)政存量資金的構(gòu)成

一是摸清財(cái)政存量資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分析盤(pán)活不到位的原因，摸清尚未下達(dá)下級(jí)財(cái)政和部門(mén)預(yù)算單位的以前年度一般公共預(yù)算和沉淀在財(cái)政對(duì)口指標(biāo)管理員系統(tǒng)中的以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的資金;二是摸清尚未下達(dá)下級(jí)財(cái)政和部門(mén)預(yù)算單位的以前年度政府性基金和沉淀在財(cái)政對(duì)口指標(biāo)管理員系統(tǒng)中結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的以前年度指標(biāo);三是摸清上級(jí)財(cái)政部門(mén)尚未下達(dá)的以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余轉(zhuǎn)移支付資金，以及沉淀在財(cái)政對(duì)口指標(biāo)管理員國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的資金;四是摸清預(yù)算單位的以前年度尚未列支而沉淀在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的資金;五是摸清沉淀在政二級(jí)局、預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)、投資平臺(tái)公司的以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的財(cái)政存量資金。

3.構(gòu)建縣級(jí)財(cái)政存量資金年末清零制度

一是財(cái)政預(yù)算部門(mén)每年度終了前，按照時(shí)間順序、項(xiàng)目進(jìn)度、各項(xiàng)目實(shí)際所需資金量詳細(xì)列出，將回收的存量科學(xué)先后用于各緊急項(xiàng)目;二是財(cái)政預(yù)算部門(mén)在年度終了后將未安排使用完的存量清零并全部列入來(lái)年的財(cái)政預(yù)算中，以避免存量資金再次沉積。

4.清理縣級(jí)財(cái)政往來(lái)資金賬戶(hù)

首先，每年對(duì)縣財(cái)政預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等進(jìn)行一次清理檢查。是否嚴(yán)格按照《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》規(guī)定，預(yù)算周轉(zhuǎn)金額度是否超過(guò)了規(guī)定比例，預(yù)算周轉(zhuǎn)金是否挪作他用，閑置部分的預(yù)算周轉(zhuǎn)金是否全部調(diào)入了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預(yù)算調(diào)入后的規(guī)模是否逐步達(dá)到本級(jí)政府預(yù)算支出總額的4%。

其次，每年對(duì)縣財(cái)政暫付款進(jìn)行一次逐項(xiàng)逐筆清查。是否按照規(guī)定及時(shí)收回，收回后是否按程序按規(guī)定核銷(xiāo)，核銷(xiāo)的同時(shí)是否造成國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的流失;是否存在違規(guī)占用的情況;同時(shí)每年對(duì)縣級(jí)預(yù)算單位往來(lái)資金款項(xiàng)進(jìn)行清理檢查，通過(guò)以上方式以促進(jìn)整個(gè)縣域財(cái)政存量資金的盤(pán)活。

5.清理檢查縣級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)及預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)

財(cái)政專(zhuān)戶(hù)按核算管理的資金類(lèi)型分設(shè)專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、非稅收入收繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款贈(zèng)款財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。以我縣為例，主要關(guān)注前三類(lèi)，一是財(cái)政部門(mén)是否按照《財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理辦法》的規(guī)定，開(kāi)立、撤銷(xiāo)及保留賬戶(hù);二是財(cái)政資金是否存在“坐支”，存在將可疑資金轉(zhuǎn)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)或其他單位賬戶(hù);三是預(yù)算單位是否按照規(guī)定撤銷(xiāo)了各實(shí)有資金賬戶(hù)，是否仍保留過(guò)渡戶(hù)等情況，財(cái)政資金是否依然沉淀在預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)及過(guò)渡戶(hù)或?qū)⒇?cái)政資金支付到預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)的情況。

6.適當(dāng)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

預(yù)算管理工作實(shí)際操作中，適當(dāng)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，嚴(yán)格控制新增存量資金的形成，對(duì)促進(jìn)對(duì)存量資金的激活和消化有推進(jìn)作用。一是及時(shí)對(duì)各項(xiàng)目撥付充足的資金，預(yù)算下達(dá)細(xì)化功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，并及時(shí)下達(dá)指標(biāo);二是編制科學(xué)、精細(xì)的財(cái)政預(yù)算，保障財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力度、進(jìn)度;三是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)部門(mén)要發(fā)揮監(jiān)督作用，對(duì)項(xiàng)目審核、財(cái)政資金支付進(jìn)行把關(guān);四是加強(qiáng)與其他部門(mén)的溝通協(xié)作。

7.加大各類(lèi)財(cái)政資金整合和檢查力度

一是建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整制度每半年對(duì)功能科目為重點(diǎn)領(lǐng)域的資金、項(xiàng)目資金，進(jìn)行統(tǒng)籌使用并優(yōu)化整合;二是每年對(duì)政府性基金預(yù)算中部分按照上級(jí)規(guī)定轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算的資金進(jìn)行檢查，收回后是否作為一般公共預(yù)算資金統(tǒng)籌安排使用;三是每年對(duì)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，兩者是否統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，年度預(yù)算執(zhí)行中是否仍存在違規(guī)追加預(yù)算的情況;四是年底抽查預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)財(cái)政部門(mén)第四季度或及預(yù)算單位年底資金撥付情況抽查，是否在預(yù)算資金列支后轉(zhuǎn)到暫存款科目或通過(guò)其他方式突然產(chǎn)生大筆支出。

8.完善縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

一是完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，預(yù)算績(jī)效與預(yù)算安排掛鉤，對(duì)常年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目及結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)高居不下的單位，應(yīng)減少預(yù)算安排;二是讓預(yù)算編制從重安排向重效益的轉(zhuǎn)變，同時(shí)將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行結(jié)合起來(lái)，通過(guò)考量效益來(lái)掛鉤預(yù)算安排;三是通過(guò)建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，掌握預(yù)算支出執(zhí)行動(dòng)態(tài)，倒逼預(yù)算單位慎重向政府提出資金申請(qǐng)，并加大對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是各建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)控力度，督促單位及時(shí)落實(shí)項(xiàng)目，讓單位早重視、早安排、早支出，保證財(cái)政資金達(dá)到預(yù)期效果;四是建立績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲、問(wèn)責(zé)制度。通過(guò)完善縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)有效減少新增存量資金。

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