國土空間規劃為“雙城記”謀篇布局

呂曉蓓

習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上的重要講話，深刻闡明了推動成渝地區雙城經濟圈建設的重大意義、總體思路、基本要求和重點任務。唱好“雙城記”，四川省委十一屆七次全會、成都市委十三屆七次全會都明確提出，要推動空間布局整體優化、功能體系整體完善、發展能級整體提升。

成渝地區雙城經濟圈是國家國土空間格局中的重要支點

成渝地區雙城經濟圈建設是中央提出建立“優勢互補高質量發展經濟布局”以來首推的城市群發展戰略。這是因為成渝地區無論在戰略區位、資源本底、發展條件還是城鎮化格局上，都是國土空間格局中的重要支點，是支撐國家社會經濟發展和城鎮化的“第四極”，也是能夠集中體現國家區域戰略轉型理念的地區。

從戰略區位來看，成渝是我國向西、向南開放的重要門戶，也是“一帶一路”倡議中西部陸海新通道與長江經濟帶的重要聯結點，既能面向廣闊的亞歐大陸和印度洋地區全面開放，更有西部內陸地區巨大的國內市場腹地，具有形成“國際國內雙循環發展格局”的有利機遇。

從資源本底看，兼顧大保護與大發展的雙重使命，城鎮密集地區和生態保護地區空間分異明顯，是實施優勢地區高質量發展，生態地區集中保護的重要區域。

從發展條件看，成渝地區近年來經濟發展加速，人口集聚的動力明顯，但相較沿海發達地區產業創新動力不足，產業集群發育不足，產業生態和營商環境都有較大的改善空間。在全球化的新趨勢下，成渝已經難以簡單復制沿海地區產業發展的道路，而需要主動探索創新引領，綠色發展的新道路。

從城鎮格局看，成渝兩市均為國家城鄉融合發展的典范地區，又有公園城市、山水城市的典型特征，是引領探索新型城鎮化道路和實踐國家城市發展新理念的最佳實踐地區。

優化國土空間格局是建設成渝地區雙城經濟圈的重大舉措

由于在國家國土空間格局中的重要地位，成渝地區一直以來是國家空間治理的重要環節，是區域戰略規劃投放的重點地。

2007年，川渝簽署了《關于推進川渝合作共建成渝經濟區的協議》，宣告雙方將攜手打造中國經濟增長的“第四極”。同年，國家發改委啟動成渝經濟區規劃編制工作，標志著成渝經濟區上升為國家戰略。2011年，國務院批復了《成渝經濟區區域規劃》。2016年，國務院批復了《成渝城市群發展規劃》，并由國家發改委、住建部聯合印發，引領西部新型城鎮化和農業現代化。

國家區域戰略對成渝地區的再次謀劃，同樣將以頂層設計和規劃統籌為引領，并將“優化國土空間格局”作為建設成渝地區雙城經濟圈的重大舉措之一。

但與以往多輪成渝規劃不同的是，本輪成渝地區區域戰略正值我國國土空間規劃體系改革的關鍵時期。國土空間規劃是空間發展的指南，是謀劃可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。編制區域國土空間規劃是引領國土空間格局優化的首要一步。如果說區域戰略是一場對弈，不僅需要發展規劃“落棋子”，更需要國土空間規劃“謀棋局”。只有通過空間規劃全面評估資源環境承載能力和國土空間開發適宜性，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，在國土空間上合理布局和統籌安排各類資源要素，才能更高效地利用資源，加快形成綠色發展的生產生活方式，才能推動成渝在西部形成高質量發展的重要增長極。

成渝地區國土空間格局優化面臨的重要機遇

成渝城市群自然稟賦優良，綜合承載力較強，產業體系健全，能源保障充足，長期以來在國家區域發展中發揮了“壓艙石”的重要戰略作用。在國家空間發展逐漸由沿海開放走向全面開放，國土空間開發格局更加平衡的趨向下，成渝地區的發展對于平衡國土空間格局、統籌陸海聯動、拓展開放縱深和提升國家競爭力的重大意義越發凸顯。

成渝兩地山水相連、文化同源、人文相親，共同肩負推動長江經濟帶綠色發展、推進西部大開發形成新格局的重大使命。近年來成渝城市群產業結構正在進行深度調整，經濟加速勢頭明顯，城鎮化水平持續提升，人才回流趨勢明顯，區域交通基礎設施建設日趨完善，為成渝地區加快區域協調，推動一體化發展奠定了重要基礎。

當前，成渝兩市正處于從區域競爭走向區域協同的關鍵階段。受制于環境容量、地理空間、設施支撐等因素，特大城市邊際效應開始顯現，傳統功能不斷外溢，成都、重慶主城占區域經濟比重將逐漸下降，大都市外圍成為新時期經濟增長最快的區域。在成都、重慶產業功能外溢，傳統生產地區發展轉型的趨勢下，成渝腹地的城鎮網絡將進入新一輪的結構性調整期。圍繞兩大核心城市的都市圈、中部丘陵地區的城鎮都具有巨大的發展潛力，成渝地區正在由雙核獨大且外圍地區低水平均質發展的格局，逐步走向雙核引領下的多中心、多層級、網絡化發展的新格局。

在新的區域發展趨勢下，優化調整區域國土空間格局尤為重要，只有順應產業發展和市場發展的需求，并有針對性地投放空間資源和配套設施，補齊短板、做強長項，才能更有效地推動資源要素的自由流動并向優勢地區集聚。

成渝地區雙城經濟圈國土空間規劃的幾項重要議題

要抓住當前區域經濟發展的重大機遇，克服自身發展問題，成渝地區還需要借鑒學習成熟的世界級城市群建設經驗，包括以共同保護生態環境和提升整體競爭力，共同承擔國家責任和全球職能，營造世界級的產業集群和國際化的營商環境，提升全球性資源配置能力和文化影響力，形成依托錯位發展、分工合作的城鎮體系，構建機場群、港口群和軌道網等世界級的現代化交通網絡，建立現代化的區域治理平臺和治理機制等等。具體來說，成渝地區雙城經濟圈國土空間規劃迫切需要在以下幾個重要領域尋求突破。

一是共建區域生態安全格局。成渝地區是我國西部自然資源最為富集，環境承載力最高的地區，兩地還共同擔負著筑牢長江上游生態屏障的國家責任。但近年來，成渝地區資源環境約束加劇，部分城市大氣環境面臨超載風險;部分地區地質災害和水土流失嚴重;長江流域的中下游地區仍飽受防不勝防的輸入型污染之痛，城區及沿江城鎮人口飲用水安全頻頻受到威脅。共保共建區域生態安全格局是聯系區域中各方利益主體最緊密的紐帶，是區域協作最有力的切入點。因為生態環境是區域天然的公共產品，環境問題也不受任何行政區劃限制。成渝地區應重點圍繞長江上游流域生態治理，合作加強長江干流、嘉陵江等跨界流域綜合治理，合作實施秦巴山區等區域共同生態屏障的生態修復，共同建立區域生態安全、流域污染、地質災害等領域的聯合監測、預警和防治機制。

二是優化城鎮體系與功能布局。相較于長三角、粵港澳大灣區等城市群大中小城市協調發展的格局，成渝地區城市間協調發展程度低，城市同質化競爭明顯。核心城市的輻射帶動作用還不夠突出，次級城市的規模和發展能級偏低，縣城和小城鎮的基礎設施和公共服務短板明顯。未來成渝地區通過優化國土空間布局，可以進一步統籌城鎮體系、功能體系和產業集群的空間布局，引導區域性乃至國家級功能在成渝地區的精確投放，優化完善公共資源在各類各級城市的合理配置，才能更好地發揮城鎮空間對于區域高質量發展的支撐作用。

三是推動交通基礎設施互聯互通。近年來，成渝地區基礎設施建設不斷完善，但高等級對外交通通道和交通樞紐不足，開放水平、互聯互通水平和安全保障能力還有待提高，特別是在“行政區”分割下導致的區域通道和樞紐建設相互掣肘的問題亟待解決。國土空間規劃的重要目的，就是要統籌基礎設施的空間布局，讓區域性的基礎設施充分協調與整合進而發揮“1+1>2”的作用。對于成渝地區而言，首要的是提升成渝城市群內聯外暢水平，共建國際性綜合交通樞紐。對外共同打造鐵公水空多式聯運的長江經濟帶沿江通道、暢通西部陸海新通道，統籌規劃世界級機場群和共建長江上游航運中心等等。對內建設軌道上的雙城經濟圈，加強川渝毗鄰地區交通網絡“織網式”縫合，構建“樞紐+網絡”的城市群交通結構，保證城市群內核心城市間、核心城市與周邊城市間、相鄰城市間的快速通達。

四是共建高品質的人才宜居地。成渝地區近年來雖然經濟增長快，但綜合實力仍然較弱，特別是體現為區域創新能力不足，市場主體實力不強，缺乏具有競爭力的產業集群。背后的重要原因之一，在于對人才的吸引能力不足。如前所述，成渝地區具有建設高品質宜居宜業環境的天然基礎，更需要通過完善公共服務和創新政策機制增強對于人才的吸引力，因此區域合作仍有很大空間。這其中既包括硬件設施的建設，比如統籌區域重大公共服務設施的布局，引導毗鄰地區公共服務設施的共建共享，合力爭取高等級的教育醫療等優質公共設施資源落地區域;也包括軟性環境的營造，比如合力塑造巴蜀文化、三峽文化等世界級的文化旅游品牌，通過創新政策機制共同打破人才流動的壁壘，合力爭取國際重大活動和重要機構落地，合作建設區域性的信息平臺，建立應對區域性重大安全和危機事件的合作機制等等。

總的來說，成渝地區雙城經濟圈的建設需要國土空間規劃的謀篇布局，這不僅依賴某一項國土空間規劃，更有賴于從國家到省、市、縣等各級各類國土空間規劃的整體支撐和共同發力。區域性的國土空間規劃，需要將國家“頂層設計”對于成渝地區雙城經濟圈在生態保護、交通網絡、產業布局、城鎮建設等方面的統一謀劃和一體部署轉化為對省、市國土空間規劃的指導依據，將目標戰略和重大行動進一步落實在巴蜀大地上，并將其轉化為對省市各級各類國土空間規劃的約束和指引條件。承接要求的下位規劃，則需要準確把握國家戰略意圖，精準定位自身發展目標，全面貫徹實施區域國土空間優化布局的戰略行動，并為產業發展、生態保護、交通建設等專業領域的區域戰略提供支撐。更重要的是要與周邊地區協調各類空間布局，支撐生態環境共建共保、公共服務共建共享、產業發展協同創新、交通設施互聯互通等。就這一點而言，成渝地區特別是川渝毗鄰地區的每一個城市，都肩負著實現區域高水平空間治理的時代重任。

作者

中國城市規劃設計研究院西部分院總規劃師，教授級高級城市規劃師

責任編輯