淺析地方政府債務管理存在的問題及解決措施

戴曉璐

摘 要：社會經濟快速發展，基本建設項目逐漸增多，導致部分地方政府舉借債務越來越多。而針對這些債務的管理又存在很多問題，因此有必要對其進行研究。本文主要通過分析地方政府債務管理的現狀，找出在新時代地方政府債務管理存在的諸多問題，最后提出解決問題的有效措施。

關鍵詞：地方政府;債務管理;問題;措施

一、引言

地方政府債務是地方政府作為債務人按照協議或合同的約定，依照法律的規定向債權人承擔資金償付義務。包括直接借入、拖欠工程款形成的直接債務和提供擔保或救助等信用支持形成的債務。地方政府為了當地的經濟快速發展，大規模建設基礎設施項目，這些項目都需要投入大量的建設資金。盡管財政投入資金逐年增長，但仍滿足不了大規模建設所帶來的龐大的資金需求。加上地方政府財力有限，必須依靠借款才能籌措資金。這些以地方政府籌措來的建設資金就形成了地方政府債務。此外，現行的考核機制也是債務形成的內在因素，地方政府領導為了達到考核目標，盲目投資上項目。這樣導致地方政府具有很強的融資欲望，地方政府債務就越來越大。

二、地方政府債務管理存在的問題

1.地方政府債務規模較大，消化難度大

按照財政部的統計，地方政府債務指標還處于合理區間，地方政府債務規模在風險可控之內。然而，由于政府債務邊界不清或統計口徑不同等問題，部分政府債務資金仍未納入統計范圍之內，還游離在監管體系之外。這部分未納入政府債務管理的隱性債務存在著巨大的償債風險。消化隱性債務主要是通過實際歸還、債務展期重組、平臺公司轉型三種方式。然而這三種消化方式在實際操作中都存在著相當的困難。

2.政府債務來源單一，新增融資資金較困難

政府融資資金來源比較單一，主要是通過銀行借貸、地方政府債券等。國有資本投入的比例非常高，而社會資本投入的比例非常低。主要因為一些項目投資周期較長，投資回報率不確定，在項目前期投入的資金較大，所以社會資本就不敢參與。目前嚴禁違規舉債、嚴禁通過融資平臺公司新舉借政府債務的政策規定沒有放松，融資平臺公司為新項目增加債務成為監管的高壓線，合規的融資方式只有PPP、政府債券以及具有現金流覆蓋本息的市場化融資方式。而政府債券因受發行分配額度限制，實際到位資金非常有限。

3.債務管理缺乏有效的償債機制，償債資金籌集困難

地方政府債務規模的擴大對地方經濟產生了積極的作用，同時也對社會產生了不利的影響。政府債務大都是用于無收益的公益性項目，缺乏經濟的回報率，因此很難償還債務資金的本息，最終還是由地方財政資金來買單。在政績的考核機制下，地方政府為了完成考核政績，不顧地方實際財力大量盲目的上項目，負債資金逐漸增大，無法形成穩定的償債還款來源，且政府融資平臺公司自身造血功能嚴重不足，債務結構不盡合理，資產質量較差，償債能力很弱，有些只能通過舉借新債來償還舊債。而且有些債務利率較高，融資成本較大，隨著到期債務的償還，缺乏有效的償債機制，使得地方政府只能利用財政收入來償還債務，造成地方財政巨大的壓力。由于財政收入有限，這就導致地方政府的償債資金依賴于土地出讓金收入等非預算資金收入。隨著國家對房地產市場的調控，必然影響土地出讓金收入，加大了政府債務風險系數。

4.債務舉借不規范，違法違規新增政府債務現象存在

地方政府舉債形式多種多樣，舉債行為不夠公開透明。除了發行地方政府債券以外，通過其他方式舉借的債務缺乏法規政策支持。地方政府融資主體比較單一，大都是通過有政府背景的企業為政府部門進行融資，由于融資平臺公司形式多樣化，在舉債的過程中財務風險意識淡薄，缺乏統一的債務管理。2015年新預算法對政府舉借債務做了明確的規定，政府舉借債務只能通過發行政府債券的方式，不得采取其他籌措，除法律另有規定以外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。在當前政府投資項目預算資金不足、新增債券額度遠不能滿足需求而項目又亟待推進的情況下，不少地方政府為了保證項目建設資金，違法違規舉借新增債務的現象就出現了，如借PPP模式變相融資、政府違規擔保等。

三、加強地方政府債務管理的措施

1.控制債務規模，加大債務消化力度

首先，合理確定地方政府債務總限額。將地方政府債務分類納入預算管理。其中，一般債務納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還，專項債務納入政府性基金預算管理，通過對應的政府性基金或專項收入償還，促進債務置換，提前、逐筆落實到期債務償還資金落實情況。根據債務類型、抵押物情況分類處置，積極與債權人協調爭取支持，以債務置換或重組的形式緩解償債壓力。促進融資平臺轉型，按照“資產覆蓋債務、收益覆蓋利息”的要求，將具備一定條件的現有融資平臺公司轉型為獨立核算、自主經營、自負盈虧、自擔風險的國有企業。按照成熟一家、轉型一家的原則，在財政性資金安排消債困難的情況下，通過融資平臺轉型方式消化隱性債務，緩解消債壓力。

2.優化債務結構，引進社會資本

積極發揮轉型的國有投融資平臺公司主力軍作用，通過整合和注入資產，挖掘經營性項目潛力，坐實做足經營現金流，加強與金融機構的對接，創新融資品種。要充分利用發行地方政府債券的有利政策，首先置換或償還期限短、融資成本高的債務，達到優化政府債務結構、降低融資成本的目的。加大國有投融資平臺公司以市場化承接方式進行項目的開發建設，并以合規的融資方式爭取經營性融資。積極采用政府和社會資本合作（PPP）模式，盤活存量債務項目，壓縮債務規模，避免債務違約，化解政府性債務危機。政府和社會資本合作（PPP）模式能吸引社會資本投入公共基礎設施建設，減輕政府舉債壓力。PPP模式能夠激發市場活力，更好發揮政府作用，優化公共服務供給，實現政府、企業、公眾多方共贏。減少政府干預資源配置，發揮市場在資源配置中的作用。政府轉變為合作者、監管者，騰出更多的精力加強監督、優化服務。

3.建立科學有效的償債機制，優化政府債務資金合理配置

在舉借債務時對于償債責任、償債資金來源及償還方式等都要作出明確規定，債務主體要按照“誰舉借、誰使用、誰償還”的原則，在使用政府性債務資金項目實施期和還款期，應當按計劃籌集償債資金，確保到期債務的按期償還。債務主體應當將償債資金列入財務收支計劃，專賬核算、專款核算、專款專用。政府需要成立專門用于償還債務的準備金，設立單獨的賬號管理，萬一遇到無法償還的情況，就可以啟動準備金。要充分挖掘政府各種有效資源籌集償債資金，如處置閑置行政事業資產以及土地等資產，其變現收入納入償債準備金。

建立風險預警，評估債務風險狀況。列入風險預警范圍的債務高風險單位，要積極采取措施，加大償債力度，逐步降低風險。將風險防范落實到個人，從事后監管轉變為事中監管，實現債務風險防范的長效化。制定應急處置預案，建立責任追究機制。在地方政府債務管理上既要重視債務資金從“哪里來”，又要重視債務資金到“哪里去”，聚焦債務資金支出。財政部門必須會同有關項目主管部門，跟蹤債務資金去向，是否按照債務資金用途用于指定的政府公益性項目建設，有否挪作他用。同時，建立債務資金使用績效管理制度，監督、評價債務資金是否合規、高效使用，考核指標力求科學、完整，能準確反映債務資金在使用過程中出現的高效、低效、無效和長期沉淀等各種情況，從而通過嚴格監管，促使政府債務資金使用效率最大化。

4.完善地方政府債務考核機制，規范舉債行為

對地方政府債務融資行為進行約束限制，防止盲目、不負責任的負債。加強地方政府性債務審計，將債務增長率、償債比例、擔保債務比率、財政收入增長率等指標納入考核機制，防止地方債務規模過度擴張。硬化預算約束，理清和分類現有債務，明確債務責任，切實做到誰借誰還、風險自擔，規避上一任舉債、下一任還債的債務風險。建立和完善責任倒追機制，對于政府違規擔保、變相融資、過度融資等違規舉債行為倒追主要人員責任。進一步規范舉債行為，地方政府舉債一律采取在國家批準的限額內發行地方政府債券方式，除此之外不得采取任何方式舉債。嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。

四、結語

地方政府債務問題關系到經濟的安全和社會的穩定，也是國家治理過程中不可忽視的重要環節，所以重視地方政府債務管理問題，促進地方政府債務機制的完善顯得尤為重要。所以要大力加強對地方政府債務的有效管理和控制，及時糾正存在的問題，并采取相應合理的措施防范債務風險，充分發揮地方債務在經濟建設中的積極作用。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）