談PPP項目審計應(yīng)注意的幾個問題

楊永春

摘要：在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域等方面采取公私合營模式，即采用PPP經(jīng)營模式，能夠滿足我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資量大的特點(diǎn)，更好進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但是在推行PPP模式的過程中，由于PPP建設(shè)項目與傳統(tǒng)的建設(shè)項目具有明顯不同，因此在PPP項目的審計中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目的特點(diǎn)重新制定審計流程，對其中的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行跟蹤分析，做好各環(huán)節(jié)的審計處理工作。

關(guān)鍵詞：PPP項目;審計;改善

引言

開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工作服務(wù)時，為了能夠有效緩解債務(wù)風(fēng)險，增強(qiáng)公共建設(shè)項目的建設(shè)質(zhì)量以及效率，我國推行了PPP項目，幫助地方政府提升管理質(zhì)量，有效應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行問題帶來的壓力。PPP項目本身的建設(shè)周期較長，而且在建設(shè)中遇到的問題呈現(xiàn)出多樣化、資金需求較大的特點(diǎn)，為了滿足政府服務(wù)要求，項目建設(shè)需要以滿足地方社會要求為主，且應(yīng)當(dāng)做好項目的審計工作，保證PPP項目的審計工作能夠順利進(jìn)行。

一、PPP項目特點(diǎn)

目前PPP項目的開展依舊在不斷摸索之中，與傳統(tǒng)的建設(shè)項目比起來，PPP項目具有更多的特點(diǎn)。

首先，PPP項目的參與主體比傳統(tǒng)建設(shè)項目多，傳統(tǒng)的建設(shè)項目，主要是由承包商負(fù)責(zé)，而國家在政府層面上參與審計等工作，在項目建設(shè)中，政府以及承包商之間的關(guān)系明確，并不存在較多的利益糾纏等問題，而PPP項目的建設(shè)中，政府需要進(jìn)行主動參與，同時也會注入社會資本，而且政府與社會資本等也會建立聯(lián)合的項目公司，在PPP項目中，金融機(jī)構(gòu)以及建筑經(jīng)營企業(yè)等也會進(jìn)行參與，因此PPP項目建設(shè)中的參與主體明顯增加，而參與主體之間又有著緊密的聯(lián)系，但是不同利益關(guān)聯(lián)方本身的利益需求具有差異性，這就導(dǎo)致PPP項目中存在較多的利益訴求問題，而如何協(xié)調(diào)好不同利益方的需求，是PPP項目需要解決的問題。

其次，PPP項目的管理層級與傳統(tǒng)建設(shè)項目也有較大不同，傳統(tǒng)建設(shè)項目的管理中，承包商負(fù)責(zé)對項目進(jìn)行建設(shè)，而項目的管理以及所有權(quán)等都屬于政府所有。但是在PPP項目的整個周期中，政府與社會資本共同建立項目公司，項目公司負(fù)責(zé)對PPP項目的設(shè)計以及建設(shè)還有后期的運(yùn)營維護(hù)，項目公司在PPP項目周期中，需要與承包商、金融機(jī)構(gòu)等共同合作，對PPP項目中的分項工作進(jìn)行推進(jìn)，PPP項目的所有權(quán)以及運(yùn)營權(quán)根據(jù)合同規(guī)定進(jìn)行分配處理。尤其是在新的規(guī)定下，政府在PPP項目的經(jīng)營周期中，管理職能大幅度弱化，這對鼓勵社會資本主動參與PPP項目提供了動力，可以借助社會資本的高效率推動公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

最后，PPP項目周期中的工作流程，在PPP項目周期中，項目規(guī)劃、項目設(shè)計、項目融資以及建設(shè)維護(hù)等各個環(huán)節(jié)需要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不同于傳統(tǒng)建設(shè)項目中各環(huán)節(jié)存在的分割情況，PPP項目中的不同環(huán)節(jié)在項目伊始，就需要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，以項目公司為基礎(chǔ)，對設(shè)計建設(shè)以及運(yùn)營維護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，能夠保證PPP項目工作流程更加科學(xué)化，這有益于實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)的工作目標(biāo)。

二、PPP模式下建設(shè)項目審計應(yīng)注意的問題

PPP項目的參與主體增加，而且管理層級等方面出現(xiàn)變化，對于國家的審計工作帶來了較大影響。

（一）建設(shè)項目審計定位的變化

之前的傳統(tǒng)建設(shè)項目中，國家對于建設(shè)項目進(jìn)行審計，需要以政府視角，代表公眾對項目的情況進(jìn)行審計，就其中的經(jīng)濟(jì)活動做好監(jiān)督工作，關(guān)注項目建設(shè)中的資金使用以及工程質(zhì)量等方面的問題，而在PPP模式下，建設(shè)項目的投資主體不僅僅是政府部門，還有社會資本進(jìn)行參與，在這種情況下，項目設(shè)計、建設(shè)以及投融資過程，全部通過政府以及社會資本合作的項目公司進(jìn)行主導(dǎo)，社會資本也是投資人的一種，因此對于PPP項目的審計工作，不能同傳統(tǒng)建設(shè)項目一樣，僅從投資主體方面進(jìn)行審計，還需要在審計中考慮到引入社會資本帶來的影響，而且PPP項目的參與方較多，如何在審計中滿足不同方面的利益，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，保證社會效益的同時，又能夠維護(hù)社會資本的合理收益，是PPP項目中需進(jìn)行考慮的重點(diǎn)。PPP項目的建設(shè)，主要是為了滿足社會公眾的需求，在多方參與的情況下，社會公眾對于PPP項目的參與度相對較低，因此對PPP項目進(jìn)行審計的時候更需要兼顧社會公眾利益，避免因為多方參與帶來的對社會公眾利益的忽視。

（二）審計內(nèi)容方面的變化

在PPP模式的建設(shè)項目出現(xiàn)之前，政府參與并主導(dǎo)的建設(shè)項目，主要對項目中的財務(wù)收支情況進(jìn)行審計，在事后對整體的工程造價情況進(jìn)行追尋，著重于核減額等方面的審計工作，但是在市場不斷發(fā)展的情況下，PPP項目由于工作形式的轉(zhuǎn)變，特別是在私有化類的項目中，由于社會資本的參與，PPP項目的主導(dǎo)工作由政府以及社會資本工程成立項目公司進(jìn)行負(fù)責(zé)，從前期設(shè)計一直到后期的施工運(yùn)營都是以項目與公司作為核心，因此在PPP項目中的審計工作，需要對工作重心進(jìn)行重新轉(zhuǎn)移，合理地對建設(shè)成本進(jìn)行辨別，不能夠再采取之前較為粗放式的審計，應(yīng)當(dāng)對項目中的細(xì)節(jié)部分做好審計流程建設(shè)工作，保證能夠?qū)椖康恼w內(nèi)容做到有效審計。

（三）審計模式發(fā)生變化

政府負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)建設(shè)項目，主要采取事后審計的方式，這種方式能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)對于建設(shè)項目質(zhì)量等方面的審計，保證建設(shè)項目能夠達(dá)到社會服務(wù)的需求。因為傳統(tǒng)建設(shè)項目的主要目的，是為了實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)，因此對于效益方面重視力度較弱，采取事后審計的方式，雖然不能夠?qū)ㄔO(shè)過程中的經(jīng)濟(jì)效益情況進(jìn)行調(diào)整，卻能夠?qū)ㄔO(shè)項目的質(zhì)量方面提供保障，而且采取事后審計的方式，能夠降低政府工作壓力。但是在PPP項目中，由于社會資本的介入，對于盈利方面有了相應(yīng)需求，在項目建設(shè)中除了保證社會服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之外，對于經(jīng)濟(jì)效益方面也應(yīng)當(dāng)提供保障，除了項目周期中面臨的政策變化風(fēng)險之外，項目的決策、設(shè)計以及執(zhí)行等階段，政府也應(yīng)當(dāng)為社會資本提供支持，并為項目負(fù)責(zé)，保證項目的能夠?qū)崿F(xiàn)動態(tài)調(diào)整，如果依舊采取事后審計的方式，由于PPP項目的周期跨度較長，有可能無法保證及時調(diào)整工作方式，降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。因此在PPP項目中，審計工作時間點(diǎn)應(yīng)當(dāng)前移，從項目決策審批階段開始，進(jìn)行審計監(jiān)督流程的確認(rèn)工作，在項目識別階段，對于決策以及招投標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，而在建設(shè)過程中，充分發(fā)揮項目公司的優(yōu)勢，借助社會資本的力量，審計工作主要對項目的質(zhì)量以及造價合理性進(jìn)行關(guān)注，在項目的運(yùn)營維護(hù)階段，審計工作主要對收費(fèi)的合理性等方面進(jìn)行監(jiān)督，并做好績效審計工作。

三、PPP模式下建設(shè)項目審計優(yōu)化方向

PPP模式下的建設(shè)項目，本身內(nèi)容復(fù)雜多變，且對于資金量的需求加大，而且建設(shè)時間會因為各種因素的影響被大大拉長，因此對PPP模式下的建設(shè)項目進(jìn)行審計監(jiān)督工作，需要區(qū)別于傳統(tǒng)的建設(shè)項目，根據(jù)項目所在地的不同，合理展開審計工作。雖然PPP項目中社會資本進(jìn)行了參與，但是政府作為最終出資人的實(shí)質(zhì)并未受到影響，而且采取PPP模式的主要目的依舊是為了提供社會服務(wù)，對公共工程項目的建設(shè)提供更好的保障，因此有關(guān)審計機(jī)關(guān)展開審計工作，應(yīng)當(dāng)保證社會公眾利益不受影響，根據(jù)目前的審計情況，做好針對性的調(diào)整工作。

為了有效提升審計質(zhì)量，對建設(shè)項目的資金使用效率起到有效的督促作用，在PPP項目中，應(yīng)當(dāng)在關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行切入式跟蹤審計，根據(jù)PPP項目的特點(diǎn)展開審計工作，對審計接入點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)前移，在項目決策階段就進(jìn)行接入，對審計中的重點(diǎn)進(jìn)行分析，將項目識別、準(zhǔn)備、采購等環(huán)節(jié)作為重點(diǎn)審計對象，同時對后期的運(yùn)營移交等環(huán)節(jié)做好審計監(jiān)控工作，從關(guān)鍵點(diǎn)入手，做好切入式跟蹤審計工作。

四、PPP項目過程各環(huán)節(jié)具體審計監(jiān)督內(nèi)容

（一）項目識別及準(zhǔn)備階段

在PPP項目的識別階段，需要對項目發(fā)起、篩選等過程進(jìn)行評估，在項目的準(zhǔn)備階段，需要對管理結(jié)構(gòu)組件以及編制實(shí)施方案、審核方案等進(jìn)行監(jiān)督，由于項目的識別以及準(zhǔn)備直接關(guān)系到后續(xù)PPP項目能否進(jìn)行推進(jìn)，是PPP項目的直接決策環(huán)節(jié)，因此對于這兩個階段需要進(jìn)行著重考慮，應(yīng)當(dāng)注意到兩者之間的聯(lián)系，進(jìn)行統(tǒng)一審計，對于這一階段，在審計監(jiān)督中，應(yīng)當(dāng)首先對項目識別階段的選擇過程進(jìn)行監(jiān)督，即對審批流程的合規(guī)性、環(huán)境評估報告等進(jìn)行檢查，同時對可研報告的情況進(jìn)行分析，檢查可研報告是否真實(shí)，在論證是否可行的過程中，需要對財政承受能力等進(jìn)行考量，保證項目在可承擔(dān)范圍之內(nèi)，防止出現(xiàn)項目落地卻無法有效推進(jìn)的現(xiàn)象。在項目的準(zhǔn)備階段，需要對PPP模式下的項目風(fēng)險框架、運(yùn)營方法以及合同體系、采購等進(jìn)行重點(diǎn)審計，在審計中，工作人員應(yīng)當(dāng)在政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)的前提下，對風(fēng)險情況進(jìn)行分析，避免出現(xiàn)風(fēng)險過高的情況，同時應(yīng)當(dāng)注意，對于風(fēng)險的承擔(dān)方面，不能夠出現(xiàn)政府或者社會資本獨(dú)立承擔(dān)過高風(fēng)險的情況，以利益共享為前提展開審計監(jiān)督工作。此外對于PPP項目中的交易結(jié)構(gòu)方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)審計，對項目的投資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制的合理性方面進(jìn)行觀察，避免出現(xiàn)私營部門收益過高的情況，保證其收益回報在合理范圍之內(nèi)，防止有政府人員通過私營部門進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，保障公眾的利益。在合同簽訂環(huán)節(jié)，也應(yīng)當(dāng)注重審計工作的展開，對于合同中的細(xì)節(jié)進(jìn)行逐項審查，防止出現(xiàn)漏洞。

（二）項目采購階段

在項目采購階段，政府展開審計工作，需要對資格預(yù)審、采購編制以及合同簽署等過程做好審計監(jiān)督工作，整體的工作內(nèi)容，可以借鑒之前項目的招投標(biāo)審計環(huán)節(jié)，對于招標(biāo)文件的完整性以及開標(biāo)情況等做好審計監(jiān)督工作，保證其整體的嚴(yán)格規(guī)范性，在審計評標(biāo)中為了保證其公開透明，可以將整個環(huán)節(jié)在專門的信息共享平臺中進(jìn)行公示，主動接受社會公眾的監(jiān)督，同時保證評標(biāo)結(jié)果的公正性。

（三）項目執(zhí)行以及移交階段

在項目執(zhí)行階段，需要對項目公司的設(shè)立、融資情況等進(jìn)行審計監(jiān)督，做好績效監(jiān)測方面的工作，同時根據(jù)已知情況，制定定期評估機(jī)制，做好中期評估工作的監(jiān)督管理。在項目建設(shè)中，審計工作人員應(yīng)當(dāng)對私營部門進(jìn)行一定的放權(quán)，主要按照項目公司的規(guī)劃進(jìn)行運(yùn)作，在這其中，審計工作人員只需要做好質(zhì)量以及進(jìn)度方面的把控，在竣工決算環(huán)節(jié)，則需要對其建設(shè)成本進(jìn)行合理確定。在建設(shè)完成之后，審計工作人員應(yīng)當(dāng)對項目經(jīng)營維護(hù)中的收費(fèi)合理性進(jìn)行關(guān)注，且做好補(bǔ)貼發(fā)放中的審計管理，避免補(bǔ)貼過度的問題。同時對整體PPP項目，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)性以及環(huán)境性、社會服務(wù)性等方面進(jìn)行全面審計，評估其綜合效果。

在項目移交階段，應(yīng)當(dāng)對移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)分割以及績效評價等做好監(jiān)督工作，同時注重對性能測試方面的審計，保證項目能夠達(dá)到預(yù)期要求，在移交節(jié)點(diǎn)部分，要做好價值評估方面的審計工作。

結(jié)語

采取PPP模式建設(shè)公共工程項目，對緩解政府壓力、提升工程效率等方面具有直接的推動作用，但是在這個過程中，審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注意PPP項目審計監(jiān)督工作的關(guān)鍵所在，保證PPP項目能夠達(dá)到預(yù)期

要求。

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