財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)研究

黃杰生 范超玉 李韡

摘要：目前我國(guó)財(cái)政科技投入的力度在不斷加大，但是成果轉(zhuǎn)化還有很大的提升空間，國(guó)家審計(jì)報(bào)告也發(fā)現(xiàn)了較多違規(guī)問(wèn)題，如虛列支出、擴(kuò)大用途等，財(cái)政科技投入問(wèn)題較為突出，降低了財(cái)政科技投入的效益。本文以提高財(cái)政科技投入績(jī)效為主，研究影響財(cái)政科技投入績(jī)效的因素，提出了提高財(cái)政科技投入績(jī)效的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;科技投入;績(jī)效評(píng)價(jià)

引言

科技是提高社會(huì)生產(chǎn)力和國(guó)家綜合實(shí)力的重要力量，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要象征，是各級(jí)財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)支持的領(lǐng)域。國(guó)家通過(guò)多種方式加大財(cái)政對(duì)科技的投入，促進(jìn)科技力量的提升，推動(dòng)科學(xué)事業(yè)的發(fā)展。為了提高財(cái)政科技投入管理水平，國(guó)家制定了一系列政策，保障科技事業(yè)的健康發(fā)展，但科技活動(dòng)有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，其成果有一定的不確定性，因此，科技投入的管理客觀(guān)上存在一定的難度。

一、相關(guān)理論

（一）財(cái)政科技投入的概念

財(cái)政科技投入是政府對(duì)科技的投入，代表政府的意志，是我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的體現(xiàn)。廣義的財(cái)政科技投入包括對(duì)公共研發(fā)部門(mén)的投入，對(duì)企業(yè)的資助，科技稅收優(yōu)惠政策等;狹義的財(cái)政科技投入不包含稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生的隱性收入。目前我國(guó)財(cái)政科技投入主體多元化，中央與地府各級(jí)財(cái)政部門(mén)都可以進(jìn)行資金劃撥，分為直接撥款和間接投入。直接撥款是財(cái)政科技投入的主要形式，間接投入包括稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等，間接投入范圍較廣，也難以量化，本文討論的財(cái)政科技投入以財(cái)政直接撥款為主。

（二）財(cái)政科技投入的目標(biāo)

財(cái)政科技投入是衡量一個(gè)國(guó)家科技實(shí)力的重要指標(biāo)之一，也是提高綜合國(guó)力的重要舉措，科技已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，各國(guó)將財(cái)政科技投入與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，視同科技投入是對(duì)國(guó)家未來(lái)的投資。各國(guó)科技投入存在許多共同點(diǎn)，例如培養(yǎng)高端科技人才、提高公共服務(wù)水平等。我國(guó)在科技投入方面的問(wèn)題相比于發(fā)達(dá)國(guó)家更多。例如科學(xué)綜合實(shí)力較低，科研成果轉(zhuǎn)化難等，這些問(wèn)題制約著我國(guó)科技實(shí)力的整體提高。因此，我國(guó)財(cái)政科技投入主要是提高公益科技方面的資金投入，加大人才培養(yǎng)方面的資金投入，培養(yǎng)高端、高層次科技隊(duì)伍的資金投入。財(cái)政部財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文件對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重新進(jìn)行了界定，特別是增加了“激勵(lì)約束”的原則，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實(shí)質(zhì)性?huà)煦^，體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和激勵(lì)相容導(dǎo)向，有效要安排、低效要壓減、無(wú)效要問(wèn)責(zé);績(jī)效評(píng)價(jià)的主要依據(jù)增加項(xiàng)目決算或驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等材料;確定績(jī)效評(píng)價(jià)期限包括年度、中期及項(xiàng)目實(shí)施期結(jié)束后，提出對(duì)于實(shí)施期5年及以上的項(xiàng)目，應(yīng)適時(shí)開(kāi)展中期和實(shí)施期后績(jī)效評(píng)價(jià);確定單位自評(píng)對(duì)象包括納入政府預(yù)算的所有項(xiàng)目支出，規(guī)定了單位自評(píng)的主要內(nèi)容;界定了財(cái)政和部門(mén)評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，并提出部門(mén)評(píng)價(jià)原則上應(yīng)以5年為周期，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目全覆蓋等內(nèi)容。

（三）財(cái)政科技投入的性質(zhì)

財(cái)政科技投入是政府履行社會(huì)職能進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控促進(jìn)科技發(fā)展的重要手段。政府有提供社會(huì)公共產(chǎn)品的責(zé)任，促進(jìn)國(guó)家整體實(shí)力的提高。同時(shí)，財(cái)政科技投入主要在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)研究農(nóng)業(yè)領(lǐng)域等。這些領(lǐng)域中的科學(xué)研究會(huì)推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，但是企業(yè)不愿意對(duì)這些領(lǐng)域投入。另一方面，財(cái)政科技投入主要針對(duì)科研單位和科技企業(yè)，目的是追求社會(huì)效益的提高，雖然政府進(jìn)行科技投入會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出，不能馬上見(jiàn)到效益，但對(duì)整個(gè)社會(huì)而言卻能產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益，財(cái)政科技投入應(yīng)以追求社會(huì)價(jià)值提高，推動(dòng)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)。

（四）財(cái)政科技投入的功能

財(cái)政科技投入主要為了實(shí)現(xiàn)更為有效地配置資源。第一是提供公共產(chǎn)品，通過(guò)有效地干預(yù)方式彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府對(duì)科技投入是對(duì)抗市場(chǎng)失靈的客觀(guān)要求，對(duì)于回報(bào)周期長(zhǎng)，企業(yè)不愿意進(jìn)入的行業(yè)，需要財(cái)政資金的重點(diǎn)扶持;對(duì)于容易形成科技壁壘的行業(yè)，企業(yè)愿意進(jìn)入，就不需要政府過(guò)度干預(yù)。另一方面，財(cái)政科技投入能夠分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，科技投入具有較大的不確定性，出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避考慮，企業(yè)不愿選擇投資周期長(zhǎng)，投入資金較大的項(xiàng)目。對(duì)于較為復(fù)雜的項(xiàng)目，需要多部門(mén)共同協(xié)助完成，因此對(duì)資金量提出了更高的要求。財(cái)政資金要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目的投入，降低企業(yè)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)財(cái)政科技投入現(xiàn)狀

（一）財(cái)政科技投入現(xiàn)狀

1.投入規(guī)模

2018年，研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)，從投入主體看，各類(lèi)企業(yè)經(jīng)費(fèi)支出15233.7億元，比上年增長(zhǎng)11.5%;政府屬研究機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出2691.7億元，增長(zhǎng)10.5%;高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出1457.9億元，增長(zhǎng)15.2%。企業(yè)、政府屬研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出所占比重分別為77.4%、13.7%和7.4%。目前我國(guó)投入研究與試驗(yàn)的經(jīng)費(fèi)在逐年增加，研究與實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)投入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相比逐步提高，企業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出與政府研究機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出逐年增加，高等學(xué)校科研經(jīng)費(fèi)支出逐年增加。從科技活動(dòng)類(lèi)型來(lái)看，用于基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)支出與應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)支出、試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出在逐年增加。

2.投入結(jié)構(gòu)

財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)會(huì)影響財(cái)政科技投入的效率，因此要對(duì)結(jié)構(gòu)加以分析，并對(duì)投入結(jié)構(gòu)加以?xún)?yōu)化，提高財(cái)政資金的投入產(chǎn)出效率。2018年，研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)，從投入類(lèi)型看，全國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)1090.4億元，比上年增長(zhǎng)11.8%;應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)2190.9億元，增長(zhǎng)18.5%;試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)16396.7億元，增長(zhǎng)10.9%。基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)所占比重分別為5.5%、11.1%和83.3%。從財(cái)政撥款的分配結(jié)構(gòu)來(lái)看，針對(duì)社會(huì)公益研究、重大實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、重大科技專(zhuān)項(xiàng)等方面有待進(jìn)一步加大投入。

3.來(lái)源結(jié)構(gòu)

科技經(jīng)費(fèi)的來(lái)源較為廣泛，本文以財(cái)政資金投入為主體研究對(duì)象，但其他來(lái)源的主體也會(huì)影響財(cái)政投入的規(guī)模，進(jìn)而影響投資效率。

（二）財(cái)政科技投入的問(wèn)題

1.投入相對(duì)量不足

科技發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)型，也促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)步入快速發(fā)展的軌道，政府需要加大財(cái)政科技投入的力度。根據(jù)各級(jí)政府的實(shí)際需求，突出重點(diǎn)，資助科技項(xiàng)目發(fā)展。目前科技部和財(cái)政部的人員有限，難以對(duì)越來(lái)越多的資助項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督與管理，因此目前重投入輕管理的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，針對(duì)這一現(xiàn)象應(yīng)改善項(xiàng)目管理，引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，由第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)開(kāi)展財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政資金分配的重要依據(jù)，從而提高財(cái)政資金的使用效率，為我國(guó)科技水平的提高提供支持與保障。

（二）發(fā)揮政府引導(dǎo)性作用

1.明確政府職責(zé)

完善財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，就需要進(jìn)一步明確政府行政部門(mén)的職責(zé)。基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)是科技活動(dòng)的核心內(nèi)容，政府以直接撥款方式進(jìn)行投入，以稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等方式間接參與。科技投入不能僅依靠市場(chǎng)配置，更需要借助財(cái)政支持的指導(dǎo)性作用，科技活動(dòng)的公共產(chǎn)品形式也決定了科技投入的必要性，政府干預(yù)的目的在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。對(duì)于企業(yè)不愿意涉足的領(lǐng)域，更應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政資金的投入，發(fā)揮杠桿性作用，增強(qiáng)社會(huì)資源配置能力，明確政府的職責(zé)，在科技投入的不同階段樹(shù)立不同的目標(biāo)，例如，在項(xiàng)目初期以政府科技投入為主，在產(chǎn)品成果轉(zhuǎn)換期以企業(yè)為主;明確科技投入的作用，如果是純公共產(chǎn)品的科技投入，政府應(yīng)該全力支持，政府應(yīng)加強(qiáng)公共科技領(lǐng)域的投入，集中資金配置市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。

2.健全財(cái)政科技投入機(jī)制

目前財(cái)政科技投入占GDP的比重不足，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比明顯偏低，因此應(yīng)加強(qiáng)政府的財(cái)政科技投入力度。財(cái)政科技投入經(jīng)費(fèi)要高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。第一，通過(guò)財(cái)稅政策引導(dǎo)地方政府在科技投入方面的積極性，確保投入總量的提高。第二，要建立政府財(cái)政科技投入的保障機(jī)制，從法制上確保財(cái)政科技投入的高速增長(zhǎng)，確保財(cái)政科技投入預(yù)算的規(guī)范化與透明化。第三，在政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，若財(cái)政科技投入增長(zhǎng)幅度低于經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度，應(yīng)對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，確保財(cái)政科技投入穩(wěn)定的增長(zhǎng)。

另一方面，政府要合理配置財(cái)政科技投入經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)支持基礎(chǔ)研究與社會(huì)公益研究等活動(dòng)，提高投入的績(jī)效。第一，政府要加大對(duì)基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)的資金投入，促進(jìn)信息技術(shù)的數(shù)字化與網(wǎng)絡(luò)化，解決設(shè)備利用率低的問(wèn)題，為科研和實(shí)驗(yàn)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)性條件。第二，要加大對(duì)高科技前沿的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的投入，高新技術(shù)的推廣能有效促進(jìn)生產(chǎn)力的提高，可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)撥款、提供貸款等方式，鼓勵(lì)高新技術(shù)的研發(fā)，充分發(fā)揮財(cái)政科技投入的引導(dǎo)作用。第三，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)投入，提高基礎(chǔ)研究占科技經(jīng)費(fèi)投入的比重。第四，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入，農(nóng)業(yè)是我國(guó)的劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)設(shè)立農(nóng)業(yè)科技的專(zhuān)項(xiàng)資金，支持農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的發(fā)展。

3.健全財(cái)政科技投入管理制度

政府要健全財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，執(zhí)行科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)科技投入的過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行客觀(guān)衡量，更好地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。首先要對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，同一類(lèi)別的項(xiàng)目才具有可比性;其次要確保評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)性，權(quán)衡各指標(biāo)的制約關(guān)系，避免人為因素導(dǎo)致的評(píng)價(jià)結(jié)果偏離;再次，要明確評(píng)估價(jià)值的相對(duì)性，項(xiàng)目的績(jī)效處于動(dòng)態(tài)的變化，無(wú)法做到?jīng)]有差異的計(jì)量。最后，要保障績(jī)效評(píng)價(jià)管理的可行性，促使績(jī)效評(píng)價(jià)體系易于操作，從而有效發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)科技的激勵(lì)作用。

（三）通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)資金投向

科技資金投向會(huì)影響科技資源的配置效率，也會(huì)影響財(cái)政科技投入的績(jī)效，因此要科學(xué)規(guī)劃財(cái)政科技投入的方向，改善資金配置效率，從而完善績(jī)效評(píng)價(jià)效果。政府扶持的項(xiàng)目中有發(fā)展前景良好、技術(shù)含量較高的項(xiàng)目，但是政府選定的產(chǎn)業(yè)或技術(shù)是在超越市場(chǎng)假設(shè)的前提下進(jìn)行的，市場(chǎng)配置缺乏效率領(lǐng)域是政府優(yōu)先選擇的部分，政府需要優(yōu)先扶持公共領(lǐng)域，例如前沿技術(shù)研究，但是高科技具有較大的不確定性，加上個(gè)別企業(yè)積極利用公關(guān)技巧，導(dǎo)致政府扶持的項(xiàng)目可能不是最優(yōu)的項(xiàng)目。按照公共管理學(xué)理論，政府的財(cái)政科技資金投入應(yīng)面向中小微企業(yè)，但是由于受到評(píng)價(jià)方法與評(píng)價(jià)制度不完善的影響，政府投入資金傾向于大型企業(yè)，因?yàn)榇笮推髽I(yè)具有研發(fā)實(shí)力。對(duì)中小微企業(yè)的資金投入較少，導(dǎo)致中小微企業(yè)科技研發(fā)處于停滯狀態(tài)。同時(shí)，中小微企業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)較為嚴(yán)重，普遍存在著融資困難等問(wèn)題，且在人才儲(chǔ)備、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等方面劣勢(shì)較為明顯，因此政府需要加強(qiáng)對(duì)中小微企業(yè)的財(cái)政科技資金投入。

結(jié)語(yǔ)

科技投入在支持公共活動(dòng)、引導(dǎo)社會(huì)資金投入等方面發(fā)揮著重要的作用。近年來(lái)我國(guó)重視通過(guò)財(cái)政資金直接投入、稅收優(yōu)惠等政策來(lái)支持科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)綜合實(shí)力也在明顯提升，高科技人才隊(duì)伍逐漸壯大，從事研發(fā)人員的總量、發(fā)表國(guó)際論文的數(shù)量都位于世界前列。財(cái)政科技投入作為財(cái)政預(yù)算支出的重要部分，對(duì)其展開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)是法律規(guī)定，也是提高資金效益的要求。國(guó)家的一系列文件規(guī)定，要加強(qiáng)對(duì)科技經(jīng)費(fèi)管理使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，全面提高資金使用效益。本文針對(duì)財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，具有一定的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

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