我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)問題及其解決路徑

朱莉 魏聰 李燕

【摘要】我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)存在入托難、托育貴、托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊等現(xiàn)實(shí)問題，與托育服務(wù)底子較薄、起步晚、政策保障體系尚不完善等原因有關(guān)。建議強(qiáng)化政府角色，重視托育服務(wù)體系建設(shè);著力擴(kuò)大0～3歲嬰幼兒托育資源，增加服務(wù)供給;保障托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)托育服務(wù);加強(qiáng)托育師資隊(duì)伍建設(shè)，提升托育服務(wù)質(zhì)量;加強(qiáng)監(jiān)管與督導(dǎo)評(píng)估，規(guī)范托育服務(wù)市場(chǎng)。

【關(guān)鍵詞】0～3歲嬰幼兒;托育服務(wù);現(xiàn)實(shí)問題;解決路徑

【中圖分類號(hào)】G616? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ?【文章編號(hào)】1004-4604（2020）05-0046-05

黨的十九大報(bào)告將“幼有所育”置于“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”的基本方略之中，托育服務(wù)作為“幼有所育”的重要環(huán)節(jié)之一，關(guān)系國(guó)計(jì)民生。普惠可及的托育服務(wù)有利于減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)。 2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”。國(guó)家高度重視0～3歲嬰幼兒托育問題，致力于擴(kuò)大托育服務(wù)供給，建立多元化、多樣化、廣覆蓋的托育服務(wù)體系。當(dāng)前社會(huì)與家庭的托育需求十分強(qiáng)烈。據(jù)國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)的調(diào)查，48.2%的父母及準(zhǔn)父母有0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)需求。〔1〕然而，我國(guó)托育服務(wù)底子薄、起步晚，現(xiàn)階段發(fā)展還不成熟，“入托難”“托育貴”等問題相對(duì)突出，沒有完全滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的托育服務(wù)需求。本文分析了我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)問題及其原因，并提出解決路徑，以期為促進(jìn)我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展提供參考。

一、我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)問題

1.入托難：托育服務(wù)供需矛盾突出，就近就便入托不易

2019年，受國(guó)家衛(wèi)生健康委人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司委托的面向北京、上海、廣州、南京等全國(guó)13個(gè)城市的調(diào)研（以下簡(jiǎn)稱13城市調(diào)研）發(fā)現(xiàn)，68.4%的3 歲以下嬰幼兒家庭表示有入托需求，59.4%的家長(zhǎng)反映入托難。〔2-4〕可見，我國(guó)托育服務(wù)供給問題依舊嚴(yán)峻，托育需求與托育供給之間缺口相當(dāng)大，供不應(yīng)求的現(xiàn)狀仍然存在。此外，2017年中國(guó)人民大學(xué)與國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)聯(lián)合進(jìn)行的四省市城市0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)需求和供給抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，79.44%的家長(zhǎng)希望托育機(jī)構(gòu)設(shè)在居住的社區(qū)內(nèi)或鄰近社區(qū)。〔5〕而2019年的13城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前僅有12.67%的托育機(jī)構(gòu)與家庭的距離符合《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》中“托兒所服務(wù)半徑宜為300米”的規(guī)定。該調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，超過1/3的嬰幼兒不得不在離家2公里外的地方入托，17.6%的家長(zhǎng)由于位置遠(yuǎn)面臨擇托難的困境。〔6〕可見，托育點(diǎn)目前布局不盡合理，尚不能滿足廣大家長(zhǎng)就近、就便入托的現(xiàn)實(shí)訴求。托育點(diǎn)分布的不合理既體現(xiàn)為城市內(nèi)部托育資源分布不均衡，又體現(xiàn)為城鄉(xiāng)分布不均衡。在入托需求巨大的廣大農(nóng)村地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，托育機(jī)構(gòu)均極為匱乏。

2.托育貴：公辦托育資源稀缺，民辦托育服務(wù)收費(fèi)偏高

公辦托育機(jī)構(gòu)具有管理規(guī)范、質(zhì)量可靠、價(jià)格親民的優(yōu)勢(shì)。〔7〕質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公辦托育機(jī)構(gòu)深得民眾信賴與渴求。2016年中國(guó)人口與發(fā)展研究中心的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，76.8%的家長(zhǎng)期望孩子能進(jìn)入公辦托育機(jī)構(gòu)。〔8〕然而，在總體托育機(jī)構(gòu)資源匱乏的情況下，我國(guó)公辦托育機(jī)構(gòu)資源更是稀缺。 根據(jù)教育部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)推算，全國(guó)范圍內(nèi)納入教育部門管理的托育機(jī)構(gòu)的在園3歲以下嬰幼兒人數(shù)僅占入托總?cè)藬?shù)的2.2%。〔9〕在公辦托育機(jī)構(gòu)不足且托育服務(wù)市場(chǎng)需求大的情況下，民辦托育機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。然而，大部分民辦托育機(jī)構(gòu)收費(fèi)偏高，普惠且能讓家長(zhǎng)放心的民辦托育機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)。例如，2019年上海市人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)的調(diào)研顯示，9家全日制托育機(jī)構(gòu)每月收費(fèi)少于等于3000元，11家每月收費(fèi)在3000～10000元之間浮動(dòng)，8家每月收費(fèi)超過10000元。〔10〕目前市場(chǎng)上能提供較高水平服務(wù)的托育機(jī)構(gòu)，每月收費(fèi)基本都在1萬元以上。〔11〕調(diào)查發(fā)現(xiàn)，26.9%的家長(zhǎng)表示，用于購(gòu)買托育服務(wù)的壓力僅次于住房支出壓力，18.9%的家長(zhǎng)在高昂的托育費(fèi)用前望而卻步。〔12〕托育貴問題十分突出，發(fā)展公益普惠的托育服務(wù)迫在眉睫。

3.托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊：托育機(jī)構(gòu)資質(zhì)良莠不齊，師資力量薄弱

當(dāng)前我國(guó)托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻較低，缺乏有效的行業(yè)監(jiān)管，質(zhì)量參差不齊。2019年國(guó)家衛(wèi)健委委托項(xiàng)目“嬰幼兒托育服務(wù)的供需調(diào)研”的結(jié)果表明，45.1%的家庭由于優(yōu)質(zhì)托育機(jī)構(gòu)資源少而不愿意或無法送孩子入托。〔13〕托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊，優(yōu)質(zhì)托育資源稀缺，進(jìn)一步加劇了入托難。

優(yōu)質(zhì)的托育服務(wù)需要數(shù)量充足、資質(zhì)優(yōu)良、安心從教的專業(yè)師資隊(duì)伍作支撐。 較低的師幼比、穩(wěn)定的教師隊(duì)伍、受教育水平較高的教師與嬰幼兒較好的社會(huì)性發(fā)展、語言和認(rèn)知發(fā)展結(jié)果之間存在顯著正相關(guān)。〔14〕然而，當(dāng)前我國(guó)托育機(jī)構(gòu)的師資力量比較薄弱，一是因?yàn)橥杏龔臉I(yè)人員數(shù)量嚴(yán)重不足，嬰幼兒早期教育師資缺口高達(dá)240萬，〔15〕二是因?yàn)楹细竦耐杏龓熧Y較少。2019年相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)托育機(jī)構(gòu)教師只擁有育嬰師資格證的同類證書或各種國(guó)際幼兒教育派別的資格認(rèn)證，甚至存在無證上崗現(xiàn)象，10.97%的教師未持有任何資格證，24.68%的保育員未持有任何資格證書。〔16〕此外，托育從業(yè)人員由于工資待遇不高、工作強(qiáng)度較大、缺乏正式編制、晉升通道不暢等原因，往往職業(yè)認(rèn)同感低、流動(dòng)性大，而教師的穩(wěn)定性又關(guān)系到嬰幼兒依戀感和安全感的獲得。

二、我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)存在問題的原因

1.底子較薄

近兩年，盡管國(guó)家、社會(huì)層面日益關(guān)注0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)，但是我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)仍處于起步階段，面臨著托育資源不足、普惠性不夠、質(zhì)量參差不齊等現(xiàn)實(shí)難題。這主要是因?yàn)槲覈?guó)托育服務(wù)的底子較薄，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。20世紀(jì)90年代，大量的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、學(xué)校和街道社區(qū)、農(nóng)村集體等舉辦的托兒所集中停辦，〔17〕造成托育機(jī)構(gòu)的數(shù)量斷崖式下降。嬰幼兒教養(yǎng)責(zé)任交由家庭承擔(dān)，早教服務(wù)被推向市場(chǎng)，托幼事業(yè)的公益性、福利性被嚴(yán)重淡化。21世紀(jì)初“入園難”“入園貴”矛盾突出，各地為滿足3～6歲幼兒的入園需求，要求幼兒園不再接收3歲以下嬰幼兒入托，導(dǎo)致公辦托育機(jī)構(gòu)資源嚴(yán)重萎縮。近年來，學(xué)前教育快速發(fā)展，但從政策到理論再到實(shí)踐，重點(diǎn)都集中在3～6歲幼兒階段，托育服務(wù)的發(fā)展相比幼兒園明顯滯后。

2.起步晚

自20世紀(jì)90年代起至21世紀(jì)前十年，相關(guān)部門為公共托育服務(wù)提供的政策支持相對(duì)較少，嬰幼兒托育服務(wù)沒有被納入政府的公共服務(wù)體系（洪秀敏，2019）。直到2010年國(guó)家才重新開始重視托育服務(wù)。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要 （2011～2020年）》提出要以幼兒園和社區(qū)為依托，努力構(gòu)建公益普惠的嬰幼兒托育服務(wù)體系。隨著“全面二孩”人口新政策的實(shí)施以及公眾對(duì)早期教育的重要性愈加重視，托育服務(wù)的數(shù)量、布局、質(zhì)量等被賦予了更高的要求。2019年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，各地也陸續(xù)出臺(tái)《3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)由政府主導(dǎo)在全國(guó)范圍內(nèi)真正全面啟動(dòng)。上海、南京等地托育事業(yè)的發(fā)展走在全國(guó)前列，為其他各地托育事業(yè)的發(fā)展和國(guó)家政策的制定提供了一些經(jīng)驗(yàn)。但是，不可諱言，全國(guó)范圍內(nèi)托育事業(yè)的發(fā)展確實(shí)起步較晚，近幾年才開始得到重視，托育行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、師資培養(yǎng)體系、監(jiān)管機(jī)制等都有待明確、細(xì)化，托育公共服務(wù)體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

3.政策保障體系尚不完善

我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)的政策保障體系尚不完善，目前托育服務(wù)缺乏明確的管理主體、統(tǒng)一的管理制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)政策文件、指導(dǎo)意見的系統(tǒng)性、針對(duì)性還有待加強(qiáng)。〔18〕一是現(xiàn)階段托育服務(wù)管理體制不明確，政府對(duì)公共托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的職責(zé)尚不清晰，使企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人難以形成合力，從而導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、質(zhì)量不高。二是托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，督導(dǎo)評(píng)估及退出機(jī)制等缺失，整體缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)管，造成對(duì)軟硬件標(biāo)準(zhǔn)要求較高和無門檻準(zhǔn)入的現(xiàn)狀并存。例如，一些地區(qū)在技防、人防、物防、場(chǎng)地、配餐等方面的要求過于嚴(yán)格，無形中將部分潛在供給者擋在門外，限制了托育服務(wù)資源的拓展，而另一些地區(qū)則沒有基本的準(zhǔn)入要求，導(dǎo)致各種機(jī)構(gòu)魚龍混雜，托育質(zhì)量難以保障。三是托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未建立。經(jīng)費(fèi)缺乏保障不利于解決托育行業(yè)的成本問題，也不利于托育服務(wù)資源的擴(kuò)大和現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)的維持運(yùn)行。〔19〕此外，與托育服務(wù)從業(yè)人員相關(guān)的政策制度也不完善，導(dǎo)致托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展缺乏人力支撐。當(dāng)前我國(guó)托育服務(wù)從業(yè)人員的培養(yǎng)體系、資質(zhì)準(zhǔn)入、身份待遇保障、專業(yè)發(fā)展政策等尚不明確，導(dǎo)致專業(yè)的托育從業(yè)人員短缺，使整個(gè)托育服務(wù)師資隊(duì)伍建設(shè)困難。

三、解決我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)問題的路徑

1.強(qiáng)化政府角色，重視托育服務(wù)體系建設(shè)

社會(huì)投資理論認(rèn)為，對(duì)兒童早期發(fā)展投入1美元，會(huì)有6～17美元的回報(bào)率且能幫助更多母親重返工作崗位，實(shí)現(xiàn)工作與生活的平衡。〔20〕因此，有必要明確各級(jí)政府職能，強(qiáng)化政府角色，中央政府與地方政府形成合力，共同推動(dòng)托育服務(wù)體系規(guī)范化發(fā)展。

第一，清晰界定中央政府和地方政府的地位與職責(zé)，以便于公眾對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效問責(zé)，從而改進(jìn)托育服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。〔21〕各級(jí)政府可以通過雙邊協(xié)議等方式明確責(zé)權(quán)，妥善處理各層級(jí)政府職責(zé)中的交叉和重疊部分，使中央政府和地方各級(jí)政府的權(quán)責(zé)明晰，防止責(zé)任推諉。托育服務(wù)可以借鑒學(xué)前教育的管理體制，即國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主。貫徹落實(shí)中央發(fā)展托育服務(wù)事業(yè)的政策意志并充分發(fā)揮地方政府的主體作用。第二，中央政府和地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作。一方面，中央政府發(fā)揮好統(tǒng)籌規(guī)劃作用，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)化管理，細(xì)化對(duì)托育服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、登記備案、服務(wù)對(duì)象、管理部門、財(cái)政安排、質(zhì)量評(píng)估等方面的制度安排，為將0～3歲嬰幼兒教育列入政府公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育發(fā)展總體規(guī)劃提供良好的政策環(huán)境，增強(qiáng)托育政策執(zhí)行力。另一方面，地方政府在此基礎(chǔ)上開展本地托育服務(wù)政策制定、財(cái)政投入、質(zhì)量監(jiān)管等工作，資源共享。第三，政府有必要發(fā)揮牽頭作用，在組織建構(gòu)上保障托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，明確衛(wèi)健、教育、婦聯(lián)、社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)管等不同部門的職責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)部門的參與和協(xié)作，合力落實(shí)托育服務(wù)政策，促進(jìn)托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

2.著力擴(kuò)大0～3歲嬰幼兒托育資源，增加服務(wù)供給

為緩解托育服務(wù)供需矛盾，2019年《政府工作報(bào)告》提出支持社會(huì)力量興辦普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，有必要充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、社區(qū)和個(gè)體等多方力量，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與、多渠道投入、家長(zhǎng)合理分擔(dān)成本、普惠可及的多元托育服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。

一方面，政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政投入，多途徑發(fā)展公辦、集體辦普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，平抑市場(chǎng)價(jià)格。一是推動(dòng)新建公辦托育機(jī)構(gòu)提高托育服務(wù)質(zhì)量，打造公辦示范托育機(jī)構(gòu)，引領(lǐng)托育服務(wù)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。二是支持社區(qū)托育機(jī)構(gòu)發(fā)展，保障各街道社區(qū)均享有一定比例的托育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，依托社區(qū)托育點(diǎn)，吸納社區(qū)內(nèi)外社會(huì)資源，滿足家長(zhǎng)靈活多樣、就近就便的入托需求。三是給予政策、資金傾斜，恢復(fù)企事業(yè)單位舉辦托育機(jī)構(gòu)，為職工子女提供福利性托育服務(wù)。四是推動(dòng)托幼一體化，鼓勵(lì)幼兒園向下延伸開設(shè)托班。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)重視培育和激發(fā)市場(chǎng)活力，采取多種合作方式興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，如對(duì)民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)適度放寬場(chǎng)地要求，并給予貸款優(yōu)惠支持、房租物業(yè)補(bǔ)貼，同時(shí)實(shí)施稅費(fèi)減免政策，建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，以大力推動(dòng)民辦托育機(jī)構(gòu)發(fā)展。

3.保障托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)

托育服務(wù)的質(zhì)量關(guān)系嬰幼兒一生發(fā)展，也關(guān)系到托育事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。2019年國(guó)家發(fā)改委等18部門聯(lián)合發(fā)布《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》明確提出，要制定行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。各地相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在國(guó)家政策的指引下，從準(zhǔn)入機(jī)制、師資配備、軟硬件配置等方面制定出臺(tái)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與制度規(guī)范，使托育機(jī)構(gòu)的開辦運(yùn)行有章可循。

第一，安全問題是托育機(jī)構(gòu)不可觸碰的紅線。各地政府可以參照學(xué)前教育行業(yè)相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)，圍繞場(chǎng)地環(huán)境、家具設(shè)備、教具玩具、飲食營(yíng)養(yǎng)等方面制定本土化管理政策，確保托育服務(wù)機(jī)構(gòu)安全達(dá)標(biāo)。例如，規(guī)定托育機(jī)構(gòu)必須提供食品許可證、安全消防證，并建立嬰幼兒生活區(qū)和活動(dòng)區(qū)全覆蓋的24小時(shí)設(shè)防監(jiān)控報(bào)警系統(tǒng)，保障嬰幼兒基本安全。第二，托育師資水平是托育事業(yè)發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量提高的核心要素。各地教育部門一方面可以聯(lián)合早教專家、高校教授、婦幼保健工作者等專業(yè)力量制定我國(guó)托育行業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確托育師資的資質(zhì)要求，制定托育師資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上篩選學(xué)歷、資質(zhì)、職業(yè)道德符合要求的從業(yè)人員。 另一方面，應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，建立健全0～3歲托育專業(yè)人才培養(yǎng)體系，開發(fā)整合地方中職院校、大學(xué)、師資培訓(xùn)中心、婦幼保健中心等資源，系統(tǒng)培養(yǎng)專業(yè)托育從業(yè)人員。此外，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家規(guī)定的托育工作人員黑名單制度，嚴(yán)厲打擊破壞師德師風(fēng)的不良行為，整頓托育師資隊(duì)伍。

〔26〕劉海丹，徐鵬，周兢.國(guó)外托幼機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)與啟示：以澳、新、英、美四國(guó)為例〔J〕.現(xiàn)代教育管理，2019，（9）：50-56.

Nursing Services for Infants Aged 0-3 in China： Practical Problems

and Solutions

Zhu Li， Wei Cong， Li Yan

（College of Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234）

【Abstract】Nursing services for infants aged 0-3 in China have some practical problems such as difficulty in admission， high cost， and unstable quality， which are mainly due to weak foundation， late start in career development， and imperfect policy system. It is suggested that government role should be strengthened; construction of nursing service system should be emphasized; infant service resources should be expanded; quality of services should be improved; construction of teaching team should be strengthened; government supervision and evaluation should be strengthened; and nursing service market should be standardized.

【Keywords】infants aged 0-3; nursing service; practical problem; solution