我國國家公園立法的本土化研究

【摘 要】 自從2008年，我國設立第一個國家公園試點以來，我國的國家公園從無到有。國家公園的快速發展，亟需頒布我國的《國家公園法》。我國的國家公園立法，在理論和實踐上還存在一系列的問題，比如相關理論研究不夠深入、管理理念落后、制度建設滯后等。法律移植是一個國家法律現代化的重要途徑，所以應當借鑒美國的國家公園立法，同時進行本土化的改造，以適應我國的國情。

【關鍵詞】 國家公園 國家公園法 法律移植 本土化

2013年，十八屆三中全會就明確提出了要建立我國國家公園體制的要求。經過十多年的理論與實踐探索，國家林草局已經正式啟動了《中華人民共和國公園法（草案）》（以下稱《公園法》）的研究論證與起草工作。2020年1月，全國人大環境與資源保護委員會表示，將會按計劃完成草案的起草工作，并按時提交全國人大常委會會議審議。這也是為了完成2017年，中共中央印發的《建立國家公園體制總體方案》所規定的立法任務。

我國國土面積遼闊，并且山地居多，自然環境多樣，無論是在人口密集地區，還是人煙稀少的地區，都有著大片具有重要生態價值的自然景觀。但是長期以來，由于我國的經濟發展的中心在經濟建設上，并且工業產值在我國的GDP中占有很高的比重，大量的污染性企業與工業在我國領域內遍地開花，嚴重破壞了我國的自然生態。不僅如此，我國人口基數龐大，人地矛盾突出，導致我國自然環境承載力不強，大量的原生態環境遭到破壞。由于自然保護區的管理模式的種種不足，不能夠完全適應我國自然保護地的現狀，亟需對具有重要生態環境價值的綜合性生態環境區域進行單獨立法保護，經過十多年的實踐摸索，《國家公園法》呼之欲出。

一、國家公園立法概述

（一）國家公園的概念

國家公園的概念起源于美國，世界上第一部國家公園立法也是誕生在美國。美國1782年制定的《黃石法案》中，率先對國家公園進行了定義。由于美國在國家公園立法領域具有先進的立法經驗與立法理念，世界上大多數國家都以此為基礎來界定本國的國家公園。我國對于國家公園的概念尚沒有統一的認識，有學者認為，國家公園是國家以保護生態系統的完整性與原真性為目標，提供環境教育與生態旅游的場所，劃定的需特殊保護的區域。①由此可見，國家公園設立的目的是為了保持一定區域內原生態的自然環境，并兼具多重功能。國家公園使以國家為主導的自然保護地，由國家出資建立，國家進行管理，其設立的層級較高，并具有多方面的功能，既能夠保持國家公園的完整性與原真性，又為人們提供休憩場所，讓人們能夠親近自然，增加人們的環保意識與對國家公園的支持。通過保留國家公園的游憩功能，讓人們切身體驗到大自然的魅力，增強群眾的參與感與積極性。

（二）國家公園的特點

國家公園是一種特殊的自然保護地類型，與目前我國大量存在的自然保護區，國家公園有如下特征：1.稀缺性。稀缺性是指國家公園總是有其獨特的自然景觀與植被類型，它是一個國家最典型的生態系統。國家公園總是在最在某國或者是某區域最典型自然生態的地域內建立，可以在一定程度上作為國家形象的代表。這種景觀資源往往存在于人煙稀少的地區，由于人類活動較少，得以保持一定程度的原始生態，具有超高的生態與社會價值。2.整體性。國家公園是一個完整的生態體系，其內部各生態要素相互影響和制約，每一要素的變化都會引起其他要素的變化，各個要素相互作用，相互影響，共同構成一個整體。國家公園的每一個要素都是必不可少的，任何一個環節的缺失，都可能會引起生態鏈條的斷裂，進而對整個系統內的生態造成無可挽回的后果。3.地域性。國家公園依托于某種自然環境，其也只能存在于特定的自然環境中。4.教育性。由國家公園的定義，就決定了它的教育屬性。通過讓群眾身臨其境，切身感受大自然的魅力，才能更好的加強公眾的環保意識。

（三）國家公園與自然保護區的異同

國家公園與自然保護區既有相似之處，又有著諸多不同。相同之處在于：首先，他們都是重要的自然保護地類型。無論是國家公園還是自然保護區，其目的都是保護自然生態，保護其中的動植物資源。其次，他們都嚴格受到保護。二者的主體功能區都屬于禁止開發區。其范圍內都必須維持其自然原始的狀態，是不能夠以建設為目的的開發利用，也是國家重點督查的對象。最后，他們同樣都是統一管理。在以往 ，自然保護地面臨著“九龍治水”的尷尬境地，在中央設立國家林業和草原局之后，統一管理全國范圍內的各種自然保護地。與保護區不同，國家公園是由國家設立，由國家進行管理，不分層級，直接由中央國家機關管轄。這與自然保護區有很大的不同，后者是由地方申報，分別由各級政府批準，所以有不同的層級，在管理上，也是以地方政府為主。國家公園在一定程度上是國家的名片，在全國乃至世界范圍內，都具有較大的生態環境價值。我國已經設立的國家公園管理體系的試點來看，國家公園都是在極具中國特色的自然環境中。而自然保護區分布范圍極為廣泛，更多地是一般的生態環境區域，無論是城市還是鄉村，都具有保護區的存在。國家公園數量不多，但是單體面積往往很大。在如此龐大的生態系統之內，國家需要對國家公園進行精細化的管理，所以需要設定一定的分區。主要有核心區、控制區等。核心區一般是要禁止人為活動，最大限度的保持生態系統內的原生態?？刂茀^僅僅是限制人的活動，可以設置休憩等功能區，但是要嚴格限定對自然生態的影響。這也是國家公園的定位所決定的，它強調原生性的生態體系，目的在于保證領域內的完整性。并且，其不會受到行政區劃的限制。自然保護區則沒有這些要求，既不要求完整性，也不具有規模大小的限制。

二、我國國家公園的立法存在的問題

（一）國家公園相關理論研究不夠深入

目前，我國的國家公園法尚在草案階段，正式的立法還處于空白。相比之下，自美國1782年完成第一部國家公園以來，已經有一百多個國家建立了上萬個國家公園。國外有著成熟且完善的立法經驗，雖然我們也不能夠照抄，但是法律移植也是本國法律實現全球化的重要方式。國家公園規模龐大，在建設的過程中，會遇到各種各樣的障礙，都需要相關理論指導。國家公園是國家行為，是具有公益性質的，注定不能夠像一般的保護區那樣進行開發利用，這也就意味著其建設只能夠依靠國家的財政支持。尤其是在涉及到有長居人口的時候，情況則更為復雜，比如是否需要異地搬遷，在控制區是否可以讓本地居民在滿足條件的情況下繼續在原地生活。另外，在國家公園范圍內，還會有大量的集體土地、集體林地的存在，土地權屬的相關理論問題也需要及時得到解決。

（二）管理理念落后

我國在2008年才建立了第一個真正意義上的國家公園，開啟了建立國家公園的探索。經過十二年的試點經驗，我國將在2020年底建立我國第一個正式的國家公園—三江源國家公園。從實踐上來看，我國的國家公園發展迅速，但是管理理念卻沒有跟上實踐的步伐。我國的自然保護區的實踐由來已久，地方政府往往在經濟效益的驅動下，忽視對自然保護區的管理，或者將保護區作為地方經濟發展的引擎進行旅游開發。由此形成的生態理念，將會給國家公園的管理帶來嚴重挑戰。

（三）法律及相關制度滯后

首先，國家公園的內涵與外延都不明晰。概念是法學研究的基礎，沒有科學清晰的概念，對國家公園的深入研究將會事倍功半。長久以來，我國對自然保護地使用保護區的概念，以避免與日常人們固有認識的“公園”相混淆，避免造成人們的混淆，不利于國家對國家公園進一步的實施管理措施。其次，國家公園的建設缺乏完善的監督機制。由于法律的缺位，有關監管的法律依據主要是一些地方法規或者是部門規章，但是這些規定的效力層級決定了其不可能對所有的公家公園進行全面、及時有效的監控。最后，國家公園體系的權利配置存在問題。公家公園雖然屬于國家統一管理，但是部分的管理也需要各部門的參與。我國的國家公園的管理體制為綜合管理與分部門管理相結合。這樣一來，具有管理權限的組成部門就比較復雜，難免會出現職權交叉的情形，容易造成相互推諉、權責不清的窘境。

三、美國國家公園的立法經驗

美國是聯邦制的國家，在國家公園的管理上，采用聯邦政府與州政府分權管理模式。聯邦政府制定環境基本法律、政策，州政府負責執行并行使具體的管理職權。在這種管理體制下，美國國家公園的立法，呈現出多層次的特征，最終形成了內容全面豐富的法律體系。美國的國家公園建設，還充分發動公眾積極參與，與社會力量形成合力，因此在管理決策上，也能夠在最大程度上體現民意，從而得到民眾的認可與支持。美國的立法體系完整，目前已經具有二十多部相關的聯邦法律，幾十部規則。在聯邦一系列法律制度的指導下，每一個國家公園都有獨立的授權性立法，能夠根據國家公園的具體情況因地制宜。

（一）《國家公園管理局基本法》為主導

美國國家公園由聯邦直接管理，對所有國家公園進行垂直領導。聯邦政府內務部設置國家公園管理局作為專門的管理機構。聯邦政府享有對國家公園的一切管理權，體現了國家對于國家公園重要性的正確認識。如此一來，將會有效的避免各州政府職權沖突可能帶來的影響國家公園管理的行為。由于國家公園規模龐大，國家公園管理局的管理不容有失，否則稍有不慎，將會造成國家公園內生態的破壞，給整個國家的生態帶來難以承受的環境代價。因此，美國專門針對國家公園管理局制定了《國家公園管理局基本法》，明確了管理局進行行政管理的基本原則與行為準則，也防止可能帶來的環境問題，由此來主導國家公園的管理。

（二）“一園一法”模式

國家公園規模龐大，往往都是跨越不同的行政區，甚至會跨越不同的自然類型，因此每個國家公園都具有自己的特色。國家公園具有地域性的特征，難以采用統一的立法、統一的管理模式以及統一的管理標準。所以美國國家公園對每一個國家公園都進行了立法授權，每一個國家公園都想有一定的立法權限，能夠在聯邦政府的統一管理之下，針對本地區的實際環境特征與居民生活習慣，作出相應的立法，從而進行精細化的管理。美國的國家公園，一般都會對公園的區域規模、保護對象、生態價值以及其他重要事項作出規定，能夠使得國家公園的日常管理都能夠實現規范化。

（三）完備的配套措施

美國除了針對國家公園，制定了完備的法律規范，還制定了一連串的配套措施，使得國家公園的各種政策能夠落地實施，也能夠細化管理模式。這些措施主要有，明確土地權屬、對國家公園進行分區管理、特許經營等。美國的的土地是私有化的國家，國家公園的設立，不可避免的會涉及到私人土地。美國為解決這一問題，規定了國家公園可以由公共土地、私有土地以及印第安人保留地三種屬性的土地組成。分區管理是指對龐大得國家公園進行分區，一般包含原始自然保護區、特殊自然保護區、公園建設區域以及獨特使用區域四個類型。為了保證園區的良性發展，園區內的經營性事項，均采用招標的形式，經營者的收入，必須用于園區保護，用來改善園區環境。

四、構建本土化的國家公園體系

（一）建立自然資源產權制度

國家公園具有地域性，立法必須立足于中國國情。新時期，我國已經明確了要建設生態文明的社會主義現代化國家。但是自然資源的產權問題時國家公園法律體制建設的核心問題，是在國家公園建設過程中所必須要解決的問題。雖然我國的自然資源及土地資源屬于國家所有，但是國家所有的資源還分為集體所有和國家所有，而國家公園涵蓋的區域大多分屬于不同的自然資源管理部門，在處理產權的問題上，就顯得更加的復雜。土地權屬問題又是權屬問題的首要問題。《國家公園體制建設總體方案》指出，要堅持產權的公有制。在人口稀少的區域，國家公園的土地產權往往比較簡單，大多屬于國家所有，很少存在爭議。但是在人口較為稠密的地域，存在大量的集體土地與集體林地，還會有大量的個人承包的土地，這就給土地產權的國有化帶來很大的挑戰。因此必須加快建立我國的自然資源產權制度。

（二）建立統一的中央管理機構

美國在聯邦內務部建立的國家公園管理局，就是很好地立法經驗。我國的國家公園由國家統一管理，綜合協調各種社會資源，對園區進行統一管理，因此設立統一的園區管理機構就成了理想之舉。美國的綜合管理制度收到了良好的社會效果，在全世界都得到了廣泛的應用。國家公園所在區域包含了大量的環境要素，且各環境要素之間相互聯系，亟需一個統一的管理部門。統一的管理部門，能夠在全國范圍內，統一管理全部的國家公園，讓國家公園的建立最大限度的少受或者不受地方的干預，以改變自然保護區所面臨的“九龍治水”的弊端。

（三）合理劃定功能分區

國家公園具有多重功能，但是最根本的目的還是保證生態系統內的原真性與完整性。在此基礎上，也應當保障公眾的游憩功能，以調動群眾參與國家公園建設的積極性。國家公園應當根據不同的功能定位，劃定不同的功能分區。在國家公園的核心區，應當禁止一切人類活動，以確保園區最核心的生態系統的原真性。在園區邊緣，設立限制區，嚴格限制人類活動，并禁止大規模的開發建設行為。立法上，必須要根據各功能分區，科學合理的制定相應的管理措施。

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作者簡介：徐士奎（1994—），男，漢族，河南省淮陽縣人，法律碩士，中南財經政法大學法律碩士教育中心，研究方向：環境法

基金項目：中南財經政法大學研究生科研創新平臺《國家公園立法的本土化》;項目編號：202019116。