基層社區在突發事件中的角色定位和起到的作用

吳暇玉

摘要：伴隨著社會的飛速發展及科技時代的來臨，科技進步帶給人類巨大利益，與此同時，也使人類面臨前所未有的風險。立足總體與歷史視角分析，人類不可能將風險徹底根除。但是針對具體的特定風險，人類具備能最大限度降低風險的能力。而作為社會與城鎮細胞的社區，在突發事件應急體系中，占據基礎地位，同時在處置突發事件，降低風險的過程中發揮著重要的作用。本文以突發事件管理為核心，具體分析社區所發揮出的優勢與不足，并在此基礎上，提出了如何在突發事件管理中，更好的發揮社區的作用的相關建議。

關鍵詞：社區;基層;突發事件;角色;作用

現階段，我國正處于社會轉型的關鍵階段，期間不斷涌現各種社會矛盾，并呈現出愈演愈烈的態勢，而且近年來還頻繁發生自然災害與公共衛生等事件。總體上分析，全國應對突發事件的形勢極為嚴峻。而社會構成的單位基本單位，就是社區，基層社區是居民們生活的主要場所。在社會治理應急管理中，社區作為最底層單位占據著主戰場的地位，是突發事件發生與應對的第一場所與現場，社區應對突發事件的成效，主要取決于社區應急管理水平。社區承擔的應急任務很多，但資源極少。基于此，社區在應急管理中，必須注重將各類主體的積極性充分的調動起來。通過整合資源，以開放、協作和功能互補的原則，構建治理網絡。使各主體能夠真正取長補短，彼此互助，實現最優化的資源配置。社區應急理念應以防災減災為主，積極組建社區應急隊伍，調動居民與志愿者積極參與。通過進一步深化自救互救理念，建設應急文化，從而提升社區提供應急服務的數量與質量，增強社區人民的和諧平安以及幸福指數。

一、基層社區在突發事件管理中的角色定位和優勢

在滿足居民需求社會空間中，社區占據首要地位，在建設物質文明和精神文明中，社區扮演著重要載體的角色，在維護社會穩定中，更是發揮著不可替代的作用。社區是居民日常生活所承載的單元體，自治性是社區管理的基本特征，綜合性則是社區的功能特征，區域性是社區管轄方面的特征。社區在突發事件的應急管理中，正是由于具備這些特征，所以更是彰顯了一定的優勢。而這些優勢是其他組織不具備的，以下四個方面為社區優勢的主要體現：

1、具備對基層信息準確掌握的優勢

居民生活是以社區為單位的，社區基層組織對于社區自然環境、社區內居民基本生活以及社區人口構成狀況能夠準確掌握。而就危機管理而言，主要是放在預防上，秉承未雨綢繆的原則開展工作。社區對于發生在社區潛在的危機和風險等所有情況都能夠及時掌握。并基于此，分析社區存在的風險，積極排查隱患，旨在把各類危機隱患消除在萌芽狀態。同時，社區動員和整合資源的能力較強。社區能夠調配社區中人力資源和物質資源。一旦發生突發事件，社區對于各種物資和人員能夠快速、有效地調動，通過聚集人員應對危機。

2、具備危機溝通的優勢

居民容易信任社區基層組織，在危機溝通中，社區具備很多優勢。通過研究證實，個體是憑借直覺和經驗來斷定危機風險的，這些判斷通常偏差很大，在一定條件會造成極度恐慌的行為。而且在一般情況下，他人行為模式還會影響到個體行為。在他人行為的影響下，處于危機下的群體性行為極易產生。社區工作者基于信任的社區人際網絡，完成對社區管理層級結構的構建，實現有秩序的組織分散的居民。由居民選出的樓長與業主委員會等，能積極為群眾辦實事，能夠走向基層了解居民的具體狀況。而這些優勢會增強居民的信任感，一旦發生突發事件，社區工作者通過居民就能夠在第一時間了解到事件真相，進而積極著手采取措施消除社區居民的恐懼情緒，以穩定秩序，從而把突發事件帶給公眾的副作用降到最低，以有效防止群體性行為的發生，引導社區居民積極的集體行動。

3、具有反應迅速與行動的及時優勢

通常在發生大型災難后，會有很多的受難者，而且出現通訊聯絡中斷，阻塞道路等狀況。消防和醫療服務部門第一時間無法深入到救災現場，鄰里等社區居民互助，就是人們戰勝災難的重要的支撐力。同時，危機直接影響的對象，就是社區與其居民，同時社區組織與個人切身利益，緊密關聯著危機控制效果。社區借助原有組織化體系，能夠有效預警和預控危機，這樣才能最大化的降低危機規模。

二、基層社區在應對突發事件中存在的不足

就突發事件管理工作而言，基層占據著重點地位，在我國突發事件應急機制體系中，其基礎環節就是社區突發事件應急機制。然而目前還有很多問題存在于具體的推行過程中，從而在突發事件管理中，束縛了社區最大限度的發揮效能。

1、社區應急管理組織機構規范性不足，各方責任不明確

在目前的社區管理中，沒有明確各方責任，未能建立完善的預案機制，危機管理能力匱乏，欠缺公信力。縱觀我國社區應急預案體系建設狀況，處于剛興起階段，突發事件應急機構在國內一些社區還沒有設置;或者雖然對于突發事件管理設置了專門的負責機構，但是沒有統一所設置的機構，出現了模式的多樣化。而且操作中規范性不足，存在沒有及時落實應急保障資源問題。

2、缺乏健全的信息報送體系，未能掌握先進的技術

對于預測預警、應急處置以及應急恢復而言，應急信息占據著基礎地位。相對來看，所建設的社區應急信息網絡處于滯后狀態，遲報、謊報、漏報與瞞報信息現象普遍存在。一些社區甚至對于向誰匯報應急信息，匯報什么內容都不了解。對于需要報什么樣的信息，不用報什么樣的信息不清楚，致使應急信息受阻，甚至出現應急處理延誤的狀況。同時，技術支持應急管理工作滯后，上級應急管理部門沒有建立聯網應急平臺系統，也未能完善應急管理的基礎支撐系統和綜合應用系統建設，監測監控等功能沒有完全具備。

3、重視應急工作程度不足，缺乏足夠的組織能力

社區個別部門沒有充分認識到應急工作的重要性，未能將其視為是一項重要的工作。重視排查分析安全隱患工作的能力不足，沒有做到很好掌握危險源情況，不能及時獲得信息，致使突發公共事件不能真正實現有效防控。從不同工作角度分析，社區在理解應急工作上，還存在著參差不齊的狀況，廣大基層干部應急意識不足，沒有掌握應有的應急理論知識，匱乏應急工作經驗，不能熟練處置應急事件。整體看街道干部和社區干部現狀，因為缺乏系統指導和培訓，使他們不具備一定的預警、疏導以及救援等能力。

4、居民沒有樹立較強的安全意識和風險防范能力

一些群眾匱乏公共安全意識，沒有足夠的防災避險能力。許多居民沒有充分了解各種常見災害，應對措施準備不充分，也沒有足夠的防范風險能力和減輕各種災害損失能力，并且自救互救能力不強。下面具體分析下一個典型案例，2008年11月14日，上海商學院發生火災，當時處于6層樓高宿舍的四名女生驚慌失措，從宿舍樓跳下，最后全部身亡，而導致此悲劇發生的根源就是這些學生沒有掌握火災自救措施。

三、發揮基層社區在突發事件作用的相關建議

在突發事件應急中，社區的地位與所發揮的作用至關重要，承擔著重要的應急職責，能夠有效減輕破壞性災難帶來的致命影響。但是，縱觀以往的一些案例，在突發事件管理中，基層社區占據著薄弱環節。在目前社區應急管理中，還有許多問題沒有及時解決，增大了基層社區的治理難度。為扭轉此局面，應充分的發揮出基層社區的優勢，把改變社區劣勢作為重點工作來抓，促進劣勢向優勢轉化，在突發事件應急中不斷提升基層社區的作用。

1、加強基層社區硬件設施建設，為應對各種突發事件提供物質保障

盡快拆除一些危樓，定期檢查各項消防設施，建設相應的應急避難場所，設置報警裝置，配置醫療中心，促進基層社區突發事件中應對能力提升。在發生“5、12”大地震后，鄧家海元村山中劉漢希望小學距離汶川縣城15里路，在這次地震中其教學樓絲毫沒有損壞和垮塌，而且該校483名小學生與教職工全部撤離出來，這是個奇跡。通過這次事件有力說明，在巨大的自然災害面前，抗災自救基礎就是社區的硬件環境，因此構建完善的社區硬件環境是目前的當務之急。

2、實現各方資源整合，完善應急機構建設

多元化是社區管理主體特點，而且當前沒有統一設置應急管理機構，甚至設置專門的應急管理機構。操作中規范性不足，新舊交叉的狀況依然存在于許多社區中。產權單位復雜，存在管理組織重合狀況，而且各種利益沒有明確劃分好，存在多頭管理狀況，管理盲區存在。目前，處置部分突發事件責任機制不明確，沒有明確條塊職責分工。因此，基層社區應調整工作方向，積極與公安等相關部門聯合，構建“多網協同”機制，基于現有管理，實現各方資源的整合，為應急管理工作在上新臺階而努力。

3、樹立防災減災的社區應急理念，建立風險預警機制

就社區應急管理來說，必須樹立正確的應急理念，堅持理論指導實踐原則來開展社區的個性工作。治理理論下的應急管理工作，預防與控制潛在危機和現實危機，都是社區應管理工作的重中之重環節。在社區應急管理工作中，樹立防災減災應急理念，充分發揮其導向功能。在應急管理中，社區處于基層地位，是主戰場。但在當前應急任務日益繁重的條件下，社區資源不足的劣勢極為明顯。為此，社區應著眼于集中資源，避免求大求全。防災減災應成為社區應急管理的重點，重視排查風險隱患工作，積極建設信息渠道，努力提高自救互救能力，推動有限的資源功能最大化的發揮。提升制定應急預案的針對性，建立預警機制。秉承暢通原則建設信息溝通渠道，構建的應急處置機制應具備快速高效的特征，以精簡高效為核心構建防災減災體系。

4、組建以居民、志愿者為主力的社區應急隊伍

在社區應急管理中，社區應急隊伍是重要的人力保障，在應急預警與救援中，應急隊伍如果具備成熟高效能力，所發揮出的作用是非常巨大的。在1997 年，美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）就把“防災社區”建設方案提出，并認為社區應急反應小組（CERT）建設是極為必要的。市民組織隊伍為CERT的性質，在發生災害時，能夠積極迅速的組織志愿者，及時把援助提供給社區居民。相比下，我國的志愿者組織一直以來發展都不是很成熟，目前還依然停留在傳統慈善福利事業層面，很少能看到專門的應急志愿者組織。因此說，政府引導和支持是組建社區應急隊伍的必要條件，注重將社區自治組織的主導作用充分發揮出來，針對志愿者組織，積極挖掘其資源優勢。動員居民參與到應急隊伍中，鼓勵專業技能志愿者參與應急隊伍，組建具備救援能力的應急隊伍。并定期實施專業培訓和演練，在經費給予大力支持。

結論：

居民生活單元就是社區，社區是居民利益的共同體，一旦有重大意外事件發生，遭遇重大自然災害，則人員傷亡的重點地段就是社。因此，對社區突發事件應急機制進行建立和完善，在構建和諧社區，構建和諧社會中，所發揮的重要性不言而喻。受社區特殊性的影響，存在于社區傳統應急管理模式中的問題還很多。而治理理論是以全新視角指導強化基層社區的應急管理，以多主體、開放以及協作與互補原則，指導構建治理網絡。通過對各主體積極性的調動，促進各主體最大限度發揮出自身的資源優勢，從而在防災減災安全社區建設中，實現協作，共同發揮自身應用的力量。所以，作為社區管理者，應在發揮基層社區優勢上下功夫，積極扭轉劣勢，向優勢轉化，推動基層社區突發事件應急機制的不斷完善，從而最大限度降低災害造成的損失，這是社區管理者的職責所在，也是歷史賦予其的重要使命。

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