PPP模式下項目審計監督研究

劉聿一　李鳳

【摘要】本文從PPP模式概念及項目建設特點入手，分析PPP項目模式下項目審計監督的現狀。發現PPP項目審計存在項目前期監督較少，在融資建設階段政府審計參與不夠，尚未建立及時的信息反饋機制，執行過程的中的信息溝通成本高，審計人員專業勝任能力面臨挑戰等問題?，F階段監督機制無法滿足具有周期長、利益相關者眾多、運行復雜、風險高等特點的PPP項目。最后提出實施全過程跟蹤審計監督、重視審計監督復合型人才培養、提高審計監督信息技術水平三個方面建議，希望對促進PPP模式審計監督機制的完善具有借鑒意義。

【關鍵詞】 PPP 模式? 審計監督? 全過程跟蹤審計? 審計信息技術

一、引言

隨著國家經濟下行壓力增加，近些年地方財政吃緊，但地方政府又需要不斷推進城鎮化建設進程，需要投入大量資金到教育、醫療、交通、污水處理等改善民生的公共性基礎工程建設。地方債務規模持續增長，地方政府債務風險不斷累積。為了防范化解金融風險，國家提出地方政府要“去杠桿”，要不斷加強供給側改革，推動地方政府融資平臺向市場化轉型，健全市場機制。吸引社會資本進入融資平臺，加強政府和社會資本合作，引入PPP模式進行項目建設，實現股權多元化，緩解地方政府籌集資金的壓力，彌補地方資金短缺，讓地方政府“有錢可用”，提高為人民服務的效率與效果。所以推廣PPP項目建設成為促進國家經濟發展、轉變政府經濟建設模式的重要途徑和重要戰略行為。而審計監督對PPP項目建設的規范化運行起到關鍵性作用，如何提高PPP項目的經濟效益和合規性，對審計監督提出了新的挑戰。

二、PPP模式概念及項目建設特點

PPP模式是Public-Private Partnership 模式的簡稱，即政府與社會資本合作。一般指雙方按照平等協商的原則訂立合同，社會資本將資源投入到提供公共產品和服務中去，政府根據產品和服務績效評估結果向社會資本支付對價，如公共基礎產品和服務的特許經營權或者補貼合同等。政府與社會資本合作目標一致，兼顧雙方面的利益，優化資源配置，以最少的成本提供優質的產品與服務;雙方合作共贏，利益共享，風險共擔。

通常而言，PPP項目建設具有周期長、利益相關者眾多、運行復雜、收回成本不確定、風險高等特點。

PPP項目建設周期最短期限原則上不能低于十年，最長期限不超過三十年。項目通常由政府發起，與社會資本合作，授權專門負責PPP機構成立PPP項目公司，負責項目融資、項目建設與項目運營。其中，項目融資涉及出資方、金融機構;項目建設涉及設計院、承包商、供應商、監理，保險公司，還需中介咨詢機構提供咨詢建議，進行項目可行性研究、盡職調查，提供項目實施、項目風險管理等方面指導與協助。項目運營涉及運營公司、管理公司。為社會公眾提供服務，接受行業主管部門等社會組織的監督。那么每個關聯方勢必需要訂立合同簽署協議，明確雙方權利和義務，利益分配和風險責任。PPP項目利息相關者眾多，中間協議復雜。

PPP模式項目多為城市基礎設施或公共事業建設等民生項目，往往項目規模大，建設周期長，盈利緩慢，回收成本不確定。而在PPP項目中，社會資本在項目管理以及運營中有著比較高的地位和自主權。設計單位、監理單位、施工單位與造價咨詢單位直接與承辦方的社會資本簽訂合同，社會資本比較容易為了獲取更多利益，與監理方互相勾結，容易出現監督不到位的情況，項目風險增大。那么這個時候，政府作為公共產品與服務的責任主體，更加應當采取合理的監督管理機制來降低項目建設和項目運行上的風險，提高雙方合作效率，提升公共產品與服務的質量。但是因為融資方式和管理方式的變化使得PPP項目無法完全照搬之前傳統工程項目的審計模式。那么在我國目前應用的PPP模式項目建設中，應當完善相關監督環境以及監督管理體系與制度，使其規范化操作。

三、PPP項目審計監督現狀

PPP模式下的項目全過程時間跨度長，較長的建設周期會增加政府和企業的風險。為了降低項目過程風險，現階段一般會將項目劃分為準備、采購、融資建設、運營、移交等多個階段，分階段分別進行審計和監督。PPP項目計現階段大多還在沿用傳統的政府投資項目審計模式，項目前期識別決策階段監督較少，在融資建設階段聘請社會審計進行跟蹤審計，政府審計幾乎不參與其中，項目審計監督重點放在事后審計。很顯然，這種監督機制已經無法滿足具有周期長、利益相關者眾多、運行復雜、風險高等特點的PPP項目。

PPP項目建設發展時間短，審計機構缺乏PPP項目審計經驗，在沒有通用性的審計政策指導的情況下，存在審計程序不到位、審計證據收集不充分的風險。其次，如果在后期運營、移交階段審計才發現存在問題，PPP 周期長很難再糾正早期建設時的問題。同時，項目各個階段政府審計、內部審計、社會審計的組織體系的分工安排、權責關系尚未明朗。PPP模式涉及眾多利益相關者，關系復雜，尚未建立及時的信息反饋機制，執行過程的中的信息溝通成本高，利益相關者、審計人員未能及時把握項目實施進度、項目估值、項目效率與效果以及物有所值等信息。建立完善的PPP項目審計監督機制迫在眉睫。

PPP建設項目不是以前簡單的依靠社會定額水平粗略計算工程量就可行了，審計結果的科學確定需要充分考慮全各要素對工程造價的影響，審計監督內涵隨之深化。實施階段采用更為靈活的方式，以施工圖設計為基礎的傳統審計方式將不再適應PPP模式下項目管理的多樣性、靈活性、科學性的需求，這對審計人員的專業勝任能力能力提出了更高的要求。

四 、PPP項目審計監督建議

在我國PPP項目建設時間還不長，審計監督機制還不完善。通過對我國PPP項目審計監督現狀的分析，發現了PPP審計中不足之處，現提出以下三點優化審計監督建議，希望對促進PPP模式審計監督機制的完善具有借鑒意義。

（一）實施全過程跟蹤審計監督

PPP 模式項目建設政府的工作要貫穿項目的全過程，著眼于全過程價值最大化，實現“物有所值”的目標。項目審計監督的需要實施全過程跟蹤審計方式，實現項目全過程動態監督。審計機關在前中后期所涉及審計監督內容不同，產生的審計監督效果有明顯差別。尤其是前期階段，在PPP 項目審批與立項、社會資本方合作方選擇確認等環節就應介入。

實施全過程跟蹤審計方式將審計環節前移，保證審計工作的持續性，盡早發現可能出現的問題，將其扼殺在萌芽狀態，發揮審計的預警功能，把握影響項目建設的重要環節和識別項目重大風險，及時提出針對性和服務性建設與意見，為PPP項目創造安全良好環境，提高項目的“免疫力”。同時，組織協調分配項目各階段政府審計、社會審計和內部審計職責，整合三者各自優勢，發揮協同效應，充分發揮審計的監督職能。

（二）重視審計監督復合型人才培養

PPP項目審計對審計人員的專業素質要求很高，審計人員必須具備相應的專業勝任能力，需要精通工程造價、項目評估、資產估值和法律等方面的知識，審計機構要重視培養能勝任PPP模式建設項目審計工作的復合型審計人才，必要時，也可以建設PPP模式項目監督專家資源庫，要求工程造價、法律咨詢等方面的專家參與到PPP項目建設中，提高審計工作的專業能力，避免做出錯誤的審計結論，增加審計風險。由于PPP模式建設項目需要全過程跟蹤監督審計，所以組建審計項目團隊的時候可以直接以項目為載體，優化審計監督組織方式，以適應項目的全面跟蹤審計需求。

（三）提高審計監督信息技術水平

在大數據的背景下，當前PPP模式項目審計可以充分利用電子信息技術和互聯網優勢，運用BIM技術（建筑信息模型技術），將項目工程的設計、施工到項目終結等所有的信息都會集合在一個5D模型數據庫中，審計項目團隊成員不必到項目施工現場，就可實時掌握工程施工進度，實現實時在線審計。從項目全過程角度實現數據的公開透明，便于利益相關者之間信息傳遞和信息共享，形成有效的信息共享鏈。為實施過程的精細化管理提供極大便利，為項目全過程的方案優化提供技術條件，有效降低項目執行過程的中的溝通成本，便于領導層及時準確做出科學決策。所以有必要提高審計監督信息技術水平，運用BIM技術協助建立完整的PPP項目工程體系，實現審計監督部門協同管理，增強審計監督的針對性，提高審計工作效率與質量。

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作者簡介：劉聿一（1989—），女，湖南邵陽人，管理學碩士，講師，主要從事會計與審計研究。