雙軌制下南京國民政府省旗關系處理的困境

楊鈞期

【摘要】南京國民政府成立后，一舉將阿拉善等蒙旗劃入省治，以此推進蒙旗地區的國家化整合。但因蒙旗原有的王公體制仍具有廣泛的社會基礎，南京國民政府被迫將其保留，由此導致蒙旗地區形成省、旗雙軌治理格局。雙軌制的實行，使省旗雙方都獲得了維護自身利益的制度救濟，致南京國民政府在省旗矛盾處理中陷入進退失據的困境，其邊疆治理的實踐也表明：合理的制度設置是實現邊疆有效治理的前提因素。

【關鍵詞】雙軌制? 南京國民政府? 省旗關系? 困境

【中圖分類號】K263? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.09.015

將蒙古傳統藩部調適為近代主權國家管理下的地方行政區域，始終是南京國民政府邊疆工作的中心關懷之一。學術界既有研究大都立足于對調適各方利益糾葛的呈現，而對南京國民政府的關系因應涉及較少。本文結合相關檔案資料，試對此問題進行探討。

雙軌體制在阿拉善旗的確立

北伐告成后，南京國民政府即醞釀對邊疆地區的進一步整合。1928年9月，內政部部長薛篤弼以“甘肅面積過廣，北部阿拉善、額魯特旗，及額濟納土爾扈特旗地方，漢、蒙雜處，夙號難治”為由，[1]提議從甘肅分置寧夏省，以加強對西套蒙旗的治理。該議案得到了南京國民政府相關各方的支持。1928年10月17日，國民黨中央政治會議第159次會議通過寧夏建省的方案，規定將原寧夏道所屬八縣與阿拉善、額濟納等西套二旗劃歸省轄區域，省會為寧夏城。此后，隨著省政府的組建，阿拉善旗（以下簡稱阿旗）也就正式納入寧夏省管轄。

寧夏省政府甫告成立，即向阿旗方發布了《著即遵照頒發樣本辦理造報預算計算書表，并轉發所屬機關一體遵照由》的訓令，[2]試圖從規范財政入手，統一省旗行政。稍后主政寧夏的吉鴻昌更是雷厲風行，于1929年10月在旗府所在地定遠營組設辦事處，監督旗政。后又以阿旗“早經中央明令歸省管轄，所有設治行政亟應著手次第進行，用謀統一而期發展”為由，[3]宣布在定遠營設立紫泥湖設治局，以為縣治張本。面對省方咄咄逼人的態勢，阿旗當局一方面虛與委蛇，試圖從法理上否認省方的管轄之權，稱：“歸寧夏管轄一語，系因敝旗往年選舉曾受甘肅省監督，本年寧夏建省與敝旗地土毗連，國府遂將敝旗由甘肅改轄于寧夏，其劃歸二字之意義系由甘肅份下劃歸寧夏”;另一方面，又以未奉中央明令為由，拒絕執行省令，稱：所有應與應革事項“統俟蒙藏委員會開會討論終結，中央頒布內外蒙旗普通待遇明命后，再行遵守”。[4]無疑，阿旗將化解矛盾的良方寄希望于中央對蒙政策。

自察哈爾、綏遠、熱河、寧夏等設行省后，國民政府雖未明令取消盟旗體制，但因各蒙旗已相應劃入省境，該體制也失去了依托，這引起了蒙旗極大恐慌。在內蒙各方強烈呼吁下，南京國民政府于1931年10月12日公布了《蒙古盟部旗組織法》，明確規定“蒙古各盟部旗以其現有區域為區域……，各盟及各特別旗直隸于行政院、各旗直隸于現在所屬之盟”。該組織法雖然維護了蒙旗部分權益，但仍未能從根本上緩解蒙旗社會的焦慮，以德王為代表的一批盟旗王公及青年進而掀起了聲勢浩大的百靈廟自治運動，迫使國民政府于1934年2月28日又公布了《蒙古自治辦法原則八項》，再次重申了“各盟旗管轄治理權一律照舊”，該辦法與《蒙古盟部旗組織法》一道，再次從法律上延續了盟旗體制，但因并未廢除內蒙已建之行省，各蒙旗依然位于省域內，并接受省政府的監督。故調整后的各蒙旗在基本維持王公直接治理的同時，又形成了省方監督參與的雙重治理格局，這也標志著阿旗統治進入雙軌并行時期。

雙軌制下省旗矛盾的常態化

雙軌制之初，因省方在旗內并無相應機構設施，故旗方居于主導地位。為改變這種局面，1938年底，寧夏省府藉維持治安之名，于定遠營成立辦事處。該處既未報中央批準，事后也不曾備案。直到1939年夏，因外界紛傳阿旗札薩克達理札雅將回旗（達此前因故被軟禁于蘭州），省方為避免被動，才于1939年7月呈報至中央。鑒于已成事實，行政院最終準予備案。辦事處成立時，僅有科長一人、辦事員三人、雇員二三人，力量弱小，尚難開展工作。為加強辦事處的權力，省方遂于1941年夏成立稽查所。該所作為寧夏軍警聯合稽查處的派出機構，將軍警權力延伸旗內。故稽查所的設立，大大提升了辦事處的控制力。據旗方反映，該所成立伊始，即“宣稱所有地方一切事物以及蒙漢人民訴訟統由該所管理，不準再向旗府呈訴”，[5]儼然一縣級政府。

辦事處極大地侵蝕了旗方權力，但因達理札雅尚軟禁于蘭州，旗方不得不隱忍待發。此后隨著達氏獲釋，旗方態度陡然強硬起來。1947年1月初，阿旗政府致電中央，稱辦事處“攫取政權，紊亂行政系統，魚肉蒙民，……且斯種雙管政治，人民事齊事楚無所適從”，強烈要求中央“令飭寧夏省政府將在定遠營設立之辦事處暨所有各機關尅日一律撤銷”。[6]阿旗的訴求也得到了南京方面的回應。蒙藏委員會（以下簡稱蒙藏會）即認為：“該辦事處設置之初既系臨時性質，現在駐阿旗軍事專員辦事處又早已遷回旗下行使職權，自應為合理之調整”。[7]同年4月25日，蒙藏會作出議決，稱“寧夏省政府駐定遠營辦事處專員通訊聯絡之責，不得直接干預該旗旗政。至寧夏軍警督察分處應迅予撤銷”。[8]

此議決后，寧夏與阿旗之糾紛并未消減。據旗方反映稱，寧夏方面“除定遠營軍警督察分處假詞搪塞仍不撤銷外，關于改組駐定遠營辦事處為通訊機構一節，竟予略置”。[9]自1947年7月起，達理札雅多次致電中央，要求“取消其一切非法機構”的同時，進一步“撤除寧夏駐旗軍隊”，[10]企圖與省方徹底清算。為防止事態擴大，在收悉達氏來電后，8月11日，行政院即去電質詢省方，稱：“在定遠營設立辦事處及寧夏軍警督察分處，……令飭分別縮小權限及裁撤在案，辦理情形如何？”[11]

為擴大聲勢，達理札雅還進一步訴諸于軍事委員會。此舉徹底激怒省主席馬鴻逵，馬氏隨即致電達理札雅進行恫嚇稱：“逵在該處遵照中央規定設治又將奈何，倘不準設，即請中央修改條文，……現逵因事實需要在該處設治，如弟臺不顧，再行控告，此外尚有駐軍將作如何主張？”[12]馬的言行中，軍閥本色暴露無遺，雖給阿旗一定的震懾，但其公然不顧國民政府威望，也戳中了中央脆弱的神經，無疑將自己推向中央的對立面，從而為旗方進一步捆綁中央制造了契機。9月底，達氏將馬氏來電轉抄于中央。為施加壓力，旗府還醞釀總辭職、工商罷市等計劃，事態驟然升級。一時間，各方函電紛至蒙藏會，要求妥善解決此爭端。恰于此時，行政院收到省方對質詢的回復，內稱：“遵查本省在定遠營設立之辦事處，原系聯絡并通訊性質。至督察分處，則全為稽查奸匿及審查來往過路之不良份子而臨時設立，一俟寧事厘定，自當裁撤！”[13]10月6日，蒙藏會將此回復轉致阿旗。此即委婉表達其無可奈何之意，但為全中央威望，仍希阿旗暫時遷就現狀“仰體時艱，和衷共濟以維地方安寧”。[14]

然樹欲靜而風不止。10月14日，馬鴻逵以攻為守，指示寧夏省參議會致電蒙藏會，稱阿旗“制造摩擦，日肆攻擊，淆亂中央視聽，一面以為永久脫離省治之根本，一面以為混水摸魚之打算”。強烈要求中央：“仍設省劃治為本旨，阿旗事務責由地方政府秉承中央意旨就近處理。”[15]與參議會相呼應，馬鴻逵也于26日致電國防部。除對保留辦事處進行辯解外，馬氏甚至不惜以聲勢相迫，稱“易主席則可，易制度則不可！……倘慮內此而引起其他任何事態，愿完全負責，嗣后亦請鈞部勿為讕言所從”。[16]

為避免事態升級，國民政府被迫祭出“情感”大旗，試圖軟化雙方。10月底，蒙藏會委員長許世英致電達理札雅，稱：“吾兄深明大義至為佩慰，仍希仰體時艱，靜候上峰核示辦理為盼許”。稍后，又致電馬鴻逵，稱：“邊疆多事之際，務請吾兄以大局為重，對達札薩克仍本長兄待幼弟之誼，予諒解宥為要”。[17]同時，蔣介石去電告誡馬氏：“此時以蒙古各盟旗安全為第一要義，對該旗等勿過于操切，以免刺激一般蒙情”，[18]事件遂稍得以平息。為作緩沖計，蒙藏會又分別致電雙方，稱“蒙古盟旗制度，中央正依據憲法擬訂盟旗地方自治方案中”。[19]試圖通過盟旗自治，從根本上消弭省旗矛盾。但此時國民政府已深陷內戰泥淖，搖搖欲墜，自治最終不了了之。

南京國民政府于省旗關系因應困境透視

一般認為，國民政府邊疆治理的最大挑戰在于缺乏實力。在權力式微的情況下，合理的邊疆戰略與方針政策就成為彌補先天缺陷、實現邊疆有效治理的重要條件。縱觀寧夏省與阿旗矛盾爆發及擴大的全過程，我們不難發現，南京國民政府邊疆決策不僅未有效緩解其因權力式微所帶來的挑戰，反而惡化了邊疆治理的局勢，成為置其于邊疆困局的“最后一根稻草”。

南京國民政府邊疆戰略失誤的最大表現就是機會主義的治理路線。其在條件并不充分的情況下，一改清末以來以移民開墾為主要特征的治邊路線，去名取實，將內蒙建為行省。省治“是傳統的天朝一統意識向近代國家主權意識衍化的重要表征”，[20]其無疑有助于推進對民族地區的國家化整合。但在粗放的牧業經濟結構未發生根本改變之前，蒙古地區原有的盟旗體制依然具有廣泛社會基礎。作為對現實的妥協，國民政府在實行省治的同時，又保留了盟旗體制。不難看出，國民政府始終缺乏一以貫之的邊疆戰略，其各項政策的出臺無一不是臨時應變的產物。這些政策在解決一個問題的同時，往往又引發了新的問題，使其在省旗關系的處理上難免陷入以問題解決問題，用代價減免代價的困局。

雙軌制即為南京國民政府機會主義治理路線指導下的典型產物。雙軌制的實行，使沖突雙方都獲得維護自身利益的制度救濟。在省旗矛盾中，作為弱勢的阿旗一方，之所以能憑借一己之力，扛住寧夏省方的壓力，并不依不饒，迫使中央作出有利于自己的裁決，無非就是《蒙古盟部旗組織法》有省旗互不統屬的制度規定。而作為寧夏省方，其不斷挑起事端，固然與軍閥主政下的強勢風格有關，但也有與阿旗劃歸寧夏省轄的制度設定有涉。誠如馬鴻逵所言：“職責所屬之轄境，安有不善處之理”，[21]其理所當然之態躍然紙上！

由上述可見，南京國民政府既缺乏制裁雙方的實際能力，又不能從法律上深究孰是孰非，致省旗沖突遂呈常態化與擴大化趨勢。頻繁的沖突不僅惡化了邊疆的形勢，也折損了中央權威。此后終其一世，都未能從根本上有效解決省旗糾紛。南京國民政府對省旗處理的歷史經驗也表明：合理的制度設置是實現邊疆有效治理的最為重要的因素。同時，歷史也印證了無論是省制還是盟旗體制都很難實現國家整合，民族區域自治才是實現邊疆有效治理的制度保證。

（本文系國家社科基金重點項目“西北抗戰大后方文獻資料整理研究”和寧夏回族自治區2017年優秀青年培育項目“南京國民政府時期西北干部訓練研究——基于對西北干部訓練團的考察”的階段性成果，項目編號分別為：16AZD037、NGY2017178）

注釋

[1]佚名：《一周國內外大事述評》，《國聞周報》，1928年第5卷第41期。

[2]寧夏省政府：《轉發所屬機關遵照由》，阿拉善旗左旗（以下簡稱阿左旗）檔案館，館藏號：102-2-168-8。

[3]吉鴻昌：《致政務處函》，阿左旗檔案館檔案，館藏號：102-1-192-50。

[4]阿旗政務處：《致吉省長函》，阿左旗檔案館檔案，館藏號：102-1-190-64。

[5]顧星五：《就控告定遠營稽查所電行政院》，阿拉善盟（以下簡稱阿盟）檔案館，館藏號：100-1941-17。

[6]內政部：《就阿旗電請撤消定遠營辦事機構致寧夏省電》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-17。

[7]內政部：《呈行政院關于定遠營辦事處一案》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-4。

[8]蒙藏委員會：《就請撤定遠營辦事處給阿旗訓令》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-18。

[9][12]達理札雅：《就阿旗問題致蒙藏委員長電》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-8。

[10]達理札雅：《就阿旗問題致蒙藏委員長電》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-25。

[11]行政院：《關于撤銷定遠營等機構案公函》，阿左旗檔案館，館藏號：102-2-422-4。

[13]達理札雅：《就阿旗問題致電蒙藏會》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-7。

[14]蒙藏委員會：《就阿旗派員來京致戚濤電》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-9。

[15]寧夏省參議院：《就改善阿旗政務致蒙藏會電》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-14。

[16]蒙藏委員會：《就馬鴻逵主席陳述對阿旗意見復電》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-1。

[17]蒙藏委員會：《函復陳立夫關于寧夏省與阿旗爭權糾紛》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-16。

[18]蔣中正：《致馬鴻逵電》，臺灣“國史館”，館藏號：002000002089A-002-090102-00018-329。

[19]蒙藏委員會：《為調查寧夏省與阿旗職權呈請行政院》，阿盟檔案館，館藏號：100-1947-13。

[20][21]柳岳武：《清末蒙邊“置省”探略》，《中州學刊》，2015年第3期。

責 編∕馬冰瑩