從新加坡中央公積金供款率及利率變化看其對于經濟增長的貢獻

單澤承

（北京世青國際學校，北京 100000）

自1965年新加坡獨立以來，其養老制度及公積金制度一直廣受贊譽。許多國家都曾經學習、研究過新加坡先進的福利制度，并對其發表自己的見解。新加坡公民主要的社會保障圍繞著中央公積金（Central Provident Fund， CPF）展開，其前身原本是殖民地時期政府設立的為保障公民退休生活的一系列制度。最初的退休儲蓄是雇工于55歲以前由就業者工資的5%加上其上司提供的5%組成的。如今的公積金制度繼承了1955年以來公積金法中的制度，規定中央公積金的儲蓄對于每一個新加坡人及永久公民都是強制性的。每個月，根據一定的百分比，雇工工資的一部分將被存入公積金賬戶中。此外，其雇主也要根據政府規定的利率向公積金局繳納相應的存款以幫助雇工積攢公積金存款。如今每人的公積金賬戶下細分為三個賬戶：普通賬戶（Ordinary Account），醫療賬戶（Medisave Account）以及特別賬戶（Special Account）。顧名思義，每一個賬戶的作用分明，各司其職。當公民年滿55即將退休時，公積金賬戶下會再設置一個退休賬戶（Retirement Account）用于存入特別、普通兩賬戶中的存款以備退休使用。公民退休后不再享有政府補貼的養老金；賬戶的存款為養老金的主要源頭。公民的住房、醫療、教育等多方面得到了完整的保障；公積金的作用更是跳出了養老這一界限，堪稱經典。新加坡前國務資政李光耀曾說：“中央公積金（CPF）的設立與推行使社會都煥然一新了。當人們擁有一筆可觀的存款、資產后，他們對于生活的態度都在變化著。他們會更致力于發揚自己的長處，為了家庭和自身而承擔義務。”

一、新加坡經濟趨勢及問題

自1965年新中國成立以來，新加坡的經濟經曾一度保持了連年7%以上的增長速率。作為一個臨海的城市國家，新加坡受到地理條件的限制，因此第一產業在經濟上占比最小，依靠進口。第二產業和第三產業高度發達，尤其是制造業占到了經濟總量的20%-25%。新加坡制造了性能卓越的電子配件、醫療設備等至關重要的物資，為高科技產業貢獻良多。近年來由于國際局勢日新月異的變化，同樣作為支柱產業的金融及服務類產業也不可避免地受到了影響。即便如此，2018年GDP增長率仍然保持了3.1%增長率。近些年來經濟上遇到的最主要、最明顯的問題莫過于人口老齡化了。

表1 新加坡逐年年齡的中位數以及勞動參與率（Summary Table： Labour Force，2020）

人口老齡化對于一個資源、土地都有限的城市國家來說也許并不是一件很好的事情。如若新加坡采用了高福利國家的經營模式，政府每年將撥出大筆的財政收入用于養老資金等福利項目。然而新加坡政府正是通過了一系列的養老措施，包括中央公積金的設立以及一個完整的醫療系統來鼓勵工作，避免市場上出現勞動力停滯、生產效率降低等種種問題。自1960年代新加坡立國以來，生育率從一度的4.66（1965年）降到了1.16（2017年）。新生人口的減少加上老年人口的額劇增導致了勞動生產率的下降。

20世紀70至80年代，社會常駐勞動力約為總人口的4.5%。到了21世紀初，這個數字下降為2.1%。當常駐勞動力減少時，社會的總供給量必然會隨著生產率的降低而減少。這樣不但會抬高市場價格，還會使國內生產總值縮水。這些必然不是政府想要看到的，因為GDP的縮水會伴隨宏觀市場價格的增高。同時，社會福利會減少，因為政府此時的優先級必然是國家經濟，為了保證市場運行順利，政府可能需要給予補貼；此時并沒有更多的資金來發展社會福利或基礎設施建設了。與此同時，企業必然也會迎來銷售額的下降，迫使公司裁員。

二、新加坡中央公積金供款率和利率與經濟增長的相互影響關系

綜上所述，作為一個新興的國家，新加坡建國以來所遇到的經濟上的挑戰確實不少。從經濟類型來看，新加坡作為亞洲重要的金融中心，比較容易受到世界大國經濟變化的影響——經濟比較敏感。例如在1998年的亞洲金融危機中，新加坡年GDP甚至出現了負增長的情況。

新加坡政府往往能在經濟發展的危急存亡之秋推動相應政策變化來刺激經濟發展。其中最見成效而且最廣泛的政策莫過于對于CPF供款率（contribution rate）的調整了。根據每年政府發布的報告來看，不同的時期對于CPF供款率的調整都是遵循了不同的經濟規律的。自1960年代新加坡逐漸走向獨立以來，最早的公積金供款率非常穩定，一直保持在10%上下。經歷了獨立、外交變動以及國際經濟事件之后，供款率最高曾一度達到50%。我們可以按照中央公積金在不同時期的利率情況把其變化分為幾個階段：發展期，上升期以及波動期。

發展期始自1950年代新加坡從英國獲取自治權到1965年獨立。此間新加坡政府一直在做著促進民生、調整種族關系、穩定國家財政體系以及社會發展等工作。新加坡獨立之初僅僅更新了這種制度以通過儲蓄資金的形式來保障雇工的退休養老生活。自1963年新加坡脫離馬來西亞以后，新加坡失去了一大片吸引投資者的市場。土地面積有限、制造業的落后致使國內無法吸引規模較小卻在不斷增長的制造業的產品流入。新加坡公積金的供款率便停留在最初的10%而不見起色。

1968年到1985年是公積金供款率的上升期，也可以說是其鼎盛時期。大量的外來投資、勞動力等等使新加坡逐漸從新中國成立之初的一個小城市奇跡般飛躍成為躋身亞洲四小龍之一的世界港口。新加坡政府揚長避短，在穩定社會局勢之后大力發展經濟。政府大力修復基礎設施，鋪設道路、建設港口，建立公共住房，使不同民族的新加坡公民住在一個社區內以便使各民族更好地融合起來。新加坡采用了和戰后日本恢復經濟發展一樣的模式，大量引進外國技術，同時不斷吸引投資。在如此浩大的經濟工程中，勞動力是不可或缺的。為了鼓勵勞動以刺激生產，自1968年開始，公積金的供款率逐漸上升。一直到1973年，公積金供款率一直上升了16%，其中雇工和其雇主支付的百分比是一樣的。

這一段時間的經濟增長中，工業化進程起到了關鍵的作用。自1977年始，在穩定的社會與經濟環境下，政府擴大了公積金的功能，在原本基礎上分別加入了普通賬戶（Ordinary account）和特別賬戶（Special account）。此后政府又陸續推出醫療賬戶及其他一些列住房計劃等經濟規劃項目。值得一提的是，自1979年起，雇工與雇主支付的供款率百分比出現了不等的情況。1979年雇主供款率為20.5%，而雇工供款率卻為16.5%。相比前一年的供款率，雇主每月要繳納的費用反而高了4%（1978年雇主供款率亦為16.5%）。這種安排也許是政府為了鼓勵就業而做的。

然而，由于新加坡經濟對于外來投資的依賴，世界經濟的任何變化都會對其造成重大影響。當1984-1985年間公積金供款率到達其頂峰（50%）時，不可避免的經濟衰退波及了本地經濟，成為公積金供款率波動期的開端。隨著以美國為代表的西方國家陷入短期的經濟危機，它們對于在新加坡的投資以及對其出口商品的需要也隨之銳減。1985 - 1986年間的高速發展暴跌到負值（-1.6%）。政府面臨著大批雇工對失信于經濟的危機。因此，政府緊急出臺政策，在1986年把公積金供款率從50%下調到35%。與此同時，為了增加企業收入、防止就業人員退出勞動市場，政府規定雇主每月只需要為員工支付10%的供款，為企業省下了本應支付的15%作為企業收入。而雇工所需支付的供款率卻沒有變化，仍然為25%。政府施行的這種措施使雇工們感到了競爭的壓力，很大程度上鼓勵了員工為了更好地生計在自己的領域里更加緊工作以幫助國家恢復經濟。

新加坡政府通過調控中央公積金供款率以實現經濟復蘇、管理市場的政策取得了不小的成就。1985年和1986年是經濟恢復期，此后公積金的利率又持續回升，保持著大概40%的供款率。即使一直都沒能恢復經濟衰退前的高額力度，卻也平穩地發展了經濟，在八十年代一度實現了低通貨膨脹、低就業率。公積金供款率的穩定也帶動了勞動力的穩定繁榮，最終帶來了經濟的快速增長。1997年的亞洲金融危機席卷了新加坡以及其周圍的數個國家。對此，新加坡政府采用了與1985年一樣的手段，下調了公積金供款率。截至1999年，中央公積金的供款率為30%。相比1994年以來的40%，政府仍然是通過降低雇主的付款額度來維持就業，抗擊經濟衰退。

2000年代以后，公積金供款率再也沒有大幅度的變化。值得一提的是，2007 - 2008年環球金融危機雖然也對新加坡造成了巨大的影響，但僅從供款率來看，其影響并不是那么深遠。經過多次經濟衰退之后，新加坡政府采取了相似的方式來抗擊2008年的經濟衰退。

圖2 1999-2009年 中央公積金利率變化（www.hardwarezone.com.sg，2020）

在2008年全球金融危機之時，相對于調整公積金供款率，政府調整了公積金普通賬戶（Ordinary account）和退休賬戶（Retirement account）的利率。兩賬戶的利率從前一年的2%跌到了-2.5%。這項政策更刺激了勞動市場，使更多的老年就業者繼續返回市場工作。新加坡是一個資源有限卻人口繁多、結構復雜的社會；退休人員并沒有更多的退休金，如不繼續工作就只能依靠于CPF存款生活。如果退休者退休前年收入普遍偏高，尚能維持足夠的生計。然而對于中下收入的就業者來說，由于本身財富積累不足，如果再遇到經濟危機，賴以生存的CPF利率下降，除了返回工作崗位繼續打工別無他法。雖然公積金利率以及供款率的調整對于經濟復蘇必然是一件好事，但對于上了年紀的雇工來說卻也是一個挑戰了。